建设项目环境影响评价“放管服”的地方经验和改革建议

建设项目环境影响评价“放管服”的 地方经验和改革建议

Experience and Suggestions of \"Releasing, Regulation, Service\" in Environmental Impact Assessment of Construction Projects

摘要建设项目环境影响评价“放管服”改革以来，总体目标和措施逐渐明确，各地也采取了各具特色的举措，改革成 效明显。本文阐述了建设项目环境影响评价“放管服”的总体要求，系统梳理了各地在环评“放管服”三方面的典型做法 和经验，并对下一步的改革提出了建议。关键词建设项目环境影响评价；“放管服”；地方经验；环评承诺制：清单式管理

■文/朱源袁彦婷姚荣

近年来，我国政府力推政府管理模式的简 政放权、放管结合、优化服务，即“放管服” 改革。“放”是指简政放权，降低准人门槛； “管”是指创新监管，促进公平竞争，而“服” 是指高效服务，营造便利环境+2]。建设项目环 境影响评价的“放管服”，是生态环境领域“放 管服”改革的先导。环评“放管服”改革实施以 来，改革总体目标逐步明确，各地也开展了多种 类型的实践，取得了积极成效。

则体系，强化环评文件技术复核。从“服”的角 度，各级生态环境部门要主动服务，提前指导项 目环评审批，为重大基础设施、民生工程和重大 产业布局项目开辟绿色通道；对审批中发现涉及 生态保护红线和相关法定保护区的输气管线、铁 路等线性项目，指导督促项目优化调整选线、主 动避让或采取适宜的无害化穿（跨）越或减缓、 补偿措施。2019年，《关于进一步深化生态环境 监管服务推动经济高质量发展的意见》（环综合 〔2019) 74号）继续完善了环评“放管服”的相 关要求，包括进一步优化环评分类：加强规划环

评与项目环评联动，依法简化项目环评内容；提 前介人国家重大项目、地方重大项目、外资利用 重大项目，加快环评审批速度；要“将环评中与 污染物排放相关的主要内容载人排污许可证”； 严格监管环评中介市场，加强环评文件质量管 理，根据环境影响程度，合理设置“双随机”抽 查比例，及时公开抽查情况和抽查结果。

ENVIRONMENTALPROTECTIONVoU7NP222019建设项目环境影响评价“放管服”的总体要求

2018年，生态环境部在《关于生态环境领 域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量 发展的指导意见》（环规财（2018) 86号）中系 统地阐述了建设项目环境影响评价“放管服”的 内涵，总的原则是“行政许可标准化、精简审批 环节、提高审批效率”。从“放”的角度，指 导意见要求取消水土保持、行业预审、法定保 护区主管部门意见等前置条件；规划环评与项目 环评联动，避免重复评价；优化环境影响评价分 类管理名录和分级审批规定：压缩审批时间。从 “管”的角度，指导意见提出健全主要行业环评 审批原则、准人条件和重大变动清单；强化生态 保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态 环境准人清单（“三线一单”）的宏观管控；加 大环评违法惩戒力度，遏制“未批先建”等违法 违规行为：加强环评质量管理，完善环评技术导

2019年，《国务院办公厅关于印发全国深化 “放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点 任务分工方案的通知》（国办发（2019) 39号） 提出，推进环评制度改革，对不涉及有毒有害及 危险品的仓储、物流配送等一批基本不产生生态 环境影响的项目，统一不再纳人环评管理范围。 试点对环境影响小、风险可控的项目，简化其环 评手续或将其纳人环境影响登记表备案管理， 2019年年底前将项目环评审批时间压缩至法定

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时限的一半。《国务院办公厅关于做好优化营商 环境改革措施复制推广借鉴工作的通知》（国办 函（2019) 89号），再次提出“优化环境影响评 价分类分级管理”，“结合各地区实际情况和基 层生态环境部门承接能力，优化省级及以下生态 环境部门环评审批权限，做到有收有放、放管结 合”，并将北京和上海的做法进行推广。

环评“放管服”改革开展以来，建设项目环 境影响评价审批下放力度很大。2018年8月31日， 生态环境部在新闻发布会上通报，在环评“放管 服”改革中，项目环评中80%的项目从登记表审批 改为备案，而需要审批的9万多个项目中，编制报 告书的也只占8%，需要编报告书的建设项目大幅 减少。在国家建设项目环境影响评价“放管服” 改革的总体要求下，各地出台了形式多样的“放 管服”举措，取得了积极的进展和经验。

量指标试行承诺制、内部核查等措施，降低了总 量指标对环评的限制。

简化环评内容。一些地方对符合规划环评的

建设项目环境影响评价内容简化，做出了具体的 规定。例如，陕西省对于编制规划环境影响报告 书且已通过生态环境部门审查的产业园区，支持 符合要求的建设项目简化环境影响评价内容。江 西省规定现状、污染源调查等内容可简化，公众 参与次数可减少1次，公示时间减少一半。上海市 生态环境局发布的《加强规划环境影响评价与建 设项目环境影响评价联动的实施意见（试行）》(沪环规（2019〕7号）提出现状分析可简化，监 测数据可共享，优化公众参与。广东省肇庆市提 出可基于规划环评，简化区域概况、规划协调性 分析、现状评价、公众参与等内容。《大连市环 保局区域评估工作细则》规定，规划环评、区域 评估与项目环评联动，对完成规划环评审查或完 成区域评估的区域内所包含的建设项目，可直接 采用规划环评报告或区域评估中有效期内的监测 数据，对环评报告内容进行减量。

压缩审批时间。在国家要求环评审批时限

各地建设项目环境影响评价“放管服”的做法

切实推动建设项目环境影响评价的 >放和放开

审批权限下放。除了生态环境部外，各地也

在积极下放环评审批权限[3]。例如，2018年，陕 西省将报告表项目下放到市级审批，并赋予西安 市、杨凌示范区、西咸新区等地省级环评审批权 限。2019年，《陕西省生态环境厅关于提升全省 生态环境治理能力助推高质量发展的若干措施》 出台，再下放煤炭、石油天然气开发、高速公路 等项目环评审批权限，并赋予榆林市省级环评审 批权限。2019年9月，河北省将新建机场、炼铁、 炼钢等项目的环评审批权限下放到市级，赋予雄 安新区、张家口市、衡水市省级环评审批权限。

精简环评审批前置条件。为了简化环评的报

压缩一半的基础上，各地进一步压缩。例如，广 东省肇庆市将环评报告书审批时间从60天减到18 天，报告表从30天减到12天。江西省宜春市通过 县级受理、市级审批的流程，将环评审批时间控 制在1个月内。大连市生态环境局将报告书项目 审批时限平均提速到15日，报告表项目平均提速 到12日。广州市通过提前介人重点项目的环评审 批，实现平均用时仅需25天。

探索清单式管理。在建设项目环境影响评价报

告书、报告表和登记表分类的基础上，各地积极探 索形式多样的环评清单式管理模式，大体形成了环 评禁止、环评重点、环评豁免、环评承诺等清单类

别。在具体的清单类别选用上则存在差异。

(1 )环评禁止清单

大连市设立了《大连市建设项目环评审批 负面清单》，明确了哪些项目不能办环评手续， 即本区域内禁止的项目类型。宜昌自贸片区结合 区域环境容量、基础设施建设、园区规划环评、 “三线一单”管理要求等，制定《中国（湖北） 自由贸易试验区宜昌片区建设项目环境影响评价

批条件，各地都在精简环评审批的前置条件。《甘 肃省人民政府办公厅关于进一步深化环境影响评价 “放管服”改革的意见》（甘政办发〔2018) 189 号）提出要精简前置条件，黑龙江省、江西省、浙

环评承诺制是指对 于特定类型的项 目，由企业提交承 诺文件和相关材 料，环评审批部门 直接审批。

江省、安徽省宣城市也都提出类似的措施，大体都 取消了水土保持、行业预审、涉法定保护区的主管 部门意见等前置条件。陕西省明确环评报批要件仅 保留申请文件、环评文件、信息公开说明、公众参 与说明4项。江西省、陕西省、浙江省等还提出总

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负面清单（试行）》，涵盖7大类行业、31种项目

建设项目环境影 响评价的“放管 眼”，可匹配生态 环境垂直管理改革 来开展。

准后，即可开工建设。江西省在赣江新区、南昌 高新区等区域试行环评承诺备案制。上海市在上 海自贸区保税区域、临港重装备产业区、上海化 工区等园区，对报告表项目试行告知承诺。甘肃 省张掖市对于备案类项目，需报环评文件，但不 审批，6日内办结。2019年，广东省发布的《肇庆 市深化建设项目环境影响评价文件审批改革工作 的通知（试行）》提出试行报告书和报告表项目 的审批告知承诺制。宁德市福鼎市对于房地产、 交通、社会等类型的项目，以让企业提交环评文 件和承诺书替代环评审批。大连市对于完成区域 评估（或规划环评）且准人清单明晰的区域中需 编制环评报告表的项目，在企业做出遵守环保法 律法规的承诺后，由审批部门立即批复。

加强事中、事后监管

环评文件复核。自从生态环境部开展建设

类型，明确了禁止行业。

(2 )环评重点清单

对于一些环境影响比较大、风险较高的项 目，一些地方设立了必须做环评的项目清单，明 确了环评的重点，如江西省和浙江省设立高环境 风险项目负面清单，负面清单中的项目不能降低 环评等级。上海市印发的《本市环境影响评价制 度改革实施意见》（沪府规〔2019) 24号）将全 市约20%的审批制项目纳人重点行业名录，严把环 境准入关。

(3 )环评豁免清单

一些地方在环评分类管理目录的基础上，将 对环境影响轻微的项目豁免环评管理。《上海市 不纳人建设项目环评分类管理的项目类型（2019 版）》（沪环规（2019) 3号）规定对环境影响 小、风险可控的项目免于环境影响评价。《江西 省环评审批提质增效改革指导意见》提出要制定 环评豁免目录，环评分类管理名录之外的项目豁 免环评。《大连市建设项目环境影响评价豁免管 理名录》，列出了水利、农、林、牧、渔、交通 运输等9大类62个项目类别，豁免环评。陕西省对 不涉及有毒有害及危险品的仓储、物流配送等， 豁免环评管理。宜昌自贸片区将环境影响小、需 办理登记表的项目以及符合园区规划、环境影响 小、需办理报告表的部分项目（如药品分装、复 配）列人《中国（湖北）自由贸易试验区宜昌片 区建设项目环境影响评价豁免清单（试行）》， 无须办理环评审批和竣工环保验收手续。福建省 宁德市福鼎市将涉农、基础设施、城市类等项目 豁免环评。

(4 )环评承诺清单

环评承诺制是指对于特定类型的项目，由企 业提交承诺文件和相关材料，环评审批部门直接 审批。承诺制在各地有“审批告知承诺制”“承 诺制” “环评承诺备案制”等叫法，在具体做法 上大同小异，有些需要提交环评文件，有些不需 要。例如，黑龙江省筛选环境基础设施齐备的产 业园区，对符合园区产业定位和规划环评要求 的排污强度小、环境风险低的项目实行“承诺 制”，企业承诺建设完善环保设施、达到环保标

项目环境影响评价文件复核以来，各地纷纷落实 此项工作，如宁夏、甘肃、河北、贵州、黑龙 江、广东等省（区、市），以及广东肇庆、安徽 宣城、江西宜春等市。通过抽取环评文件进行复 核，发现了环评文件数据虚假、方法选用错误、 结论不可靠等问题，并据此处罚了相关的环评机 构和环评工程师，有力地改善了环评文件造假、 技术方法不正确、关键内容缺失等情况。

环评机构考核与规范。各地区对辖区内的环

评机构开展考核，如江西省、浙江省、广西壮族 自治区、江苏省苏州市、福建省漳州市、广东省 佛山市禅城区等。考核大多采取打分制，也有采 取分级制的。有些地方考核还将环评工程师纳人 考核范畴内。此外，江西省还提出要加强环评协 会的自律性，打击出租环评工程师证件等行为。 天津市在《关于加强我市环境影响评价中介机构

ENVIRONMENTALPROTECTIONVOU7No.22指导的工作方案》中提出，要对环评机构开展日 常指导，包括规范性指导（人员、单位、签字盖 章等）和编制质量指导（数据、技术规范等）。 大连市建立了环评中介服务平台，公开环评机构 的历史业绩、考核评分及环评报告退回情况，为 企业自主选择环评机构提供参考。

加强对建设单位的监管。在环评审批“放”

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的基础上，各地纷纷出台措施，加强项目建设和 运营期的环境监管。《甘肃省人民政府办公厅关

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于进一步深化环境影响评价“放管服”改革的意 见》（甘政办发（2018) 189号）提出，每年抽查 石油加工、化工、有色金属冶炼、水泥、造纸、 平板玻璃、钢铁等重点行业建设项目数量的比例 不低于10%。江西省和浙江省提出抽查承诺备案制 的项目，对于严重造假的建设单位一经发现将纳 人信用黑名单。甘肃省张掖市在监管上提出监管 单元以县区为主，对审批类项目实行100%检查， 对申报备案类的30%实行抽査。广州市对于告知承 诺制环评项目，在发现问题后，采取限期整改、 责令停建、取消告知承诺资格、记录不良记录 等惩罚措施。宜昌自贸片区采取建台账、清单管 理、动态调整、双随机抽査等方式，强化豁免项 目的事中事后监管。对审批告知承诺制的项目， 大连市在作出审批决定后1个月内对环评文件进行 复核，发现环评文件编制质量存在重大缺陷的， 将依法撤销审批决定；在作出审批决定后2个月 内，对建设单位的承诺事项进行逐项核查，发现 不实承诺或未履行承诺的，建设单位将被纳人环 保失信单位，取消审批告知承诺制资格。

一些地方还细化了通过排污许可证落实环评 要求的规定，如浙江省、安徽省宣城市等。江西 省提出，环评、排污许可证和污染物排放要统一 监管，构建以许可证为核心的执法监管模式。通 过排污许可证落实环评的要求，拓展了环评事中 事后监管的渠道。

深化建设项目环境影响评价服务举措环评流程透明化。一些地方采取信息公开、 网上办理等形式，推动环评流程公开透明化。甘 肃省、陕西省、上海市、大连市、江西省宜春市 等都推行环评网上办理、“最多跑一次” “不见 面审批”等环评方式。大连市为企业提供《大 连市环保局建设项目审批事前服务告知书》，告 知企业环评手续办理流程，并设立专员与企业对 接，协调推进项目审批工作。黑龙江省、江西省 宜春市等地方还提出环评“容错受理”，即一般

如何做好环评审批 在全市、全省甚 至全国--•把尺 子”、一个标准， 仍然是环评“放 管服\"难以回避的 问题。

勘、平整土地等工作。陕西省、安徽省宣城市、 江西省宜春市等提出环评早期介人大项目，跟踪 协调，指导项目采取有效环保措施，保证项目环 评审批顺利。

区域环评报告替代项目环评。一些地方开展了区域环评的试点，区域内符合相关要求的项 目不需环评或可以降低环评要求，以此减轻企业 负担。《浙江省人民政府办公厅关于全面推行 “区域环评+环境标准”改革的指导意见》（浙 政办发〔2017) 57号）提出通过设定区域统一的 空间准人标准、污染物排放标准、环境质量管控 标准、行业准人标准，对符合环境标准的项目采 取承诺备案制或精简环评内容，减少公众参与。 《甘肃省人民政府办公厅关于进一步深化环境 影响评价“放管服”改革的意见》（甘政办发 〔2018) 189号）提出，选择基础条件好的省级工 业园区开展“生态红线+规划环评+环境标准” 清单式准人改革试点。《2019年江苏省深化“放 管服”改革工作要点》（苏政办发〔2019〕38 号）提出，在全省复制推广“区域能评、环评+ 区块能耗、环境标准”取代项目环评、能评的做 法，减轻企业负担。天津市《区域建设项目环境 影响评价工作指南（试行）》，推行园区委托环 评机构编制区域项目环评报告，通过审批后，符 合报告的项目提交承诺表即可，无须审批。

服务地方生态环境部门。黑龙江省提出组 建由管理人员、技术人员和专家组成的政策辅导 组，实行包片负责制，提高各级生态环境部门环 评审批的政策水平和技术能力。陕西省通过制定 环评审批要点，明确环境准人的禁止性和限制性 要求，服务于地方环评审批。

进一步加深建设项目环境影响评价“放管服” 的建议

从生态环境部的要求和各地的做法来看，既 有一些共性的做法和经验，发挥了 “放管服”的 成效，也存在一些问题，需要持续关注。

第一，要将“放管服”作为一个整体来看 待，“放” “管” “服”是相互支撑的。例如， 环评清单式管理是“放”，但也是加强管理的手 段，同时也是建设单位明晰环评分类的一种“服

性错误可在审批后改正，不影响审批进程。

重大项目绿色通道。一些地方对重大项目 环评早期介人，开展指导。《黑龙江省生态环 境厅环评审批服务重大项目十项措施》（黑环函 (2019) 141号）提出重大项目在环评前可启动地

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务”。考核环评机构，是加强监管的措施，也是 响明显、社会反映强烈的项目，规定的审批时间 为建设单位提供信息透明的环评中介市场的服务 是否足够，是需要考虑的问题。在美国、加拿大 手段。因此，虽然“放管服”的重点是“放”， 等国，一些重大项目的环评过程往往要经历几年 但“放”本身也是“管”和“服”，三者从管理 甚至数十年的时间，这其中既有制度的因素，也

理念来看，并没有本质的冲突。

与项目环评本身需要的数据积累和公众参与的时 第二，建设项目环境影响评价的“放管 间相关。因此，在下一步深化改革过程中，可 服”，可匹配生态环境垂直管理改革来开展。地 考虑对一些重大项目的环评审批时限更为合理地 方生态环境管理部门垂改后，县级生态环境部门 设定。

作为市级生态环境部门的派出机构，使得市级生 第五，完善对审批机关环评审批的管理和 态环境部门的管理力量大大加强。因此，结合垂 追责制度。环评审批如何“放”、如何做好服务 改的形势和环评审批能力的需要，将建设项目环 解决地方审批“接不住”的问题，在各地的环评 境影响评价审批职能统归到市级生态环境部门， “放管服”中都有体现，且有具体的措施，但是 而县级生态环境部门主要负责属地的环评事中事 对环评审批机关的“管”，仅有甘肃省提出要统 后监管，采取清单式监管，更符合县级生态环境 一审批机关的审批程序、行为和合理性。如何 部门的现实情况。一些地方已经顺应了这种形 做好环评审批在全市、全省甚至全国“一把尺 势，如张掖市。一些地方在便利建设单位方面， 子”、

一

个标准，仍然是环评“放管服”难以回

还构建了“县局受理、市局审批”的流程，这都 避的问题。在对环评文件复核和处理的过程中， 符合垂改的形势和要求。

不仅要追究建设单位和环评机构的责任，对于明 第三，对各地环评简化的做法加以规范和 显不应审批的项目而审批了的，也应明确环评审 统一[4]。原则上在已经完成规划环评的区域，对 批机关的责任。加强环评审批机关的责任意识， 于符合要求的建设项目环境影响评价内容可以简 提高审批人员的业务能力，可充分发挥上级部 化，可是对于如何简化，各地的做法不完全一 门、专家和社会各界的监督和指导作用，保证审 致，但基本都包括了现状数据共享、公众参与简 批在高效畅的基础上，依法依规。©化等方面；而更为核心的问题是建设项目的预 测性评价是否有必要，特别是对于环境影响程度 参考文献

不高的项目。环评承诺制则是针对环境风险可 [1] 李军鹏.十九大后深化放管服改革的目标、任务与对策

控，且无须预测性分析和评价，依据现有的经验 [J].行政论坛，2018(2): 11-16.

和知识即可判断的项目。这其实是对环境影响评 [2] 张定安.关于深化“放管服”改革工作的几点思考[J].

行政体制改革，2016(7): 33-38.

价制度理念的突破，也就是说，只有环境风险高 [3] 丁海霞，张政民，韦春，等.甘肃省环评“放管服”改

的项目，才需要开展预测性评价，需要通过充分 革成效分析：基于民营企业的问卷调查统计[J].甘肃 的数据预测和评价，把好准人关；而环境影响可 科技，2019, 35(15): 1-3.

控，现有经验和案例丰富的项目则不需要进行预 [4] 皇甫耀宗，李亚辉，赵莹，等.关于深人推进环评

测性评价，最多只需进行环境影响分析或承诺。 “放管服”改革的对策建议[J].山东化工，2019,ENV当然，关于建设项目预测性评价和环评承诺制的 48(11): 224-225.

SONME实施条件需要通过各地的试点总结经验、不断完 NTAL善，最后在对《环境影响评价法》的修订中加以 明确。

第四，压缩环评审批时间需考虑项目因素。 PROTECTION

目前环评“放管服”改革的总体要求是压缩审批 V01. 47时间，减轻企业负担，这当然是符合改革方向 (朱源系生态环境部环境工程评估中心副研究员；袁彦婷系 生态环境部环境工程评估中心助理研究员；姚荣系北京理工 N0.22 的。但是，对于一些项目规模重大、生态环境影

大学管理与经济学院博士后）

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