第３期 台湾农业探索 ＮＯ．３ ２００９年６月 Ｔａｉｗａｎ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｊｕｎｅ ２００９ 农地增值收益博弈下的农民土地权益保护 吴远华，林翊 （福建师范大学经济学院，福建福州 ３５０１０８） 摘要：土地征收后因其增值收益的分配不公引发了大量的社会问题。本文着重对参与土地增值收益分配的各 利益主体的博奕情况进行探析，揭示了利益主体间的不同利益偏好及有效可行域，并提出国有永包制这一土地 创新模式是维护农民土地权益的有效方式。 关键词：产权残缺；利益偏好；博弈矩阵；国有永包制 中图分类号：Ｆ３２１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７３—５６１７（２００９）０３—００２７—０４ 在我国农村社会由土地征收后权益分配不公引 途仅限于农业生产，农地只有经过国家征收后，才 发的“群体性事件”在数量上居各类“群体性事 可以转为建设用地。这一规定使农民很难基于市场 件”之首，已经严重影响了农村的社会稳定和经济 理性追求最大利益；再次，产权流转困难，目前我 发展。为了更好地推进社会主义新农村建设，必须 国农村土地大部分依肥瘠、远近均分摊给各个农 充分剖析这些事件爆发背后的深层次原因，从而依 民。致使农地过于分散从而阻碍农地流转，无法形 靠制度变革有效地解决利益冲突。 成农地规模生产。 １ 我国农地矛盾尖锐的原因分析 １．２ 形势变化激化了农地制度固有缺陷 １９９４年我国实行分税制改革，按照“统一税 １．１ 制度性缺陷是农地矛盾尖锐的根源 法、公平税负、简化税制、合力分权”的原则，将 目前我国农村土地所有权主体不够明确。虽然 税收划分为国税与地税。此次改革呈现一个明显的 《中华人民共和国土地管理法》第八条明确规定： 特征：财政重心由基层不断上移到中央，事权不断 “城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区 下移到地方政府。这导致地方政府收入减少的同时 的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于 服务种类却增多了，进而引发地方财政困难。地方 农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农 政府为能较好完成任内事务，在税入较少的情况下 民集体所有。”但是作为原农村人民公社基本核算 必须采取其他措施增加财政收入。现行农地制度缺 单位的生产队或生产大队在实行家庭承包责任制之 陷为其合法征地提供了便利，也就不难解释伴随房 后纷纷解体，而相应的经济组织又未普遍建立起 地产热出现的“土地财政”现象。 来，或未能有效运转＿１］。导致所有权主体虚位，进 始于１９７８年的改革开放为我国经济发展迎来 而引发农地利益纷争不断。 了黄金时期。３Ｏ年来，城市化、工业化进程不断 另外，我国农村土地承包经营制度也存在一些 推进，对土地的需求也日益增长。土地作为重要的 问题。首先，产权不稳定，土地管理法虽规定了土 生产、生活资源，其稀缺性决定其供给必然是有限 地承包期限可达３Ｏ年，但事实上，农村集体组织 的。在城市土地开发殆尽之后，区位优势较明显的 （村民委员会）在承包期内又常常调整土地承包经 农地成为理想的建设用地，如城乡结合部的农地。 营权；其次，产权权能受限，相关法律规定农地用 这些农地的经济价值不断攀升，成为社会各主体利 牧稿日期： ２００９—０５—２ｌ 作者简介： 吴远华（１９８７一），男，研究方向：农业经济学 通讯作者： 林翊（１９７３一），男，副教授、经济学博士，研究方向：农业经济学 基金项目： 福建师范大学经济学院国家经济学人才培养基地课外学术科研项目（０８Ｏ２） ２８ 台湾农业探索 ２００９年６月 益博弈的对象。征地过程中农民作为弱势群体，在 参与土地增值收益博弈时通常扮演的是合法权益大 量流失的角色。 增强，村委会工作人员也不得不去考虑集体成员谋 求必要的土地权益。 １９７８年中国农村开始实行家庭联产承包责任 制，极大地释放了农村生产力，农民的生活水平也 ２ 土地增值收益分配中多方主体的利 ’ 益冲哭 ２．１ 中央政府与地方政府的效用各不相同 中央政府作为国家经济宏观调控的主体，其利 益偏好是多维的。一方面，考虑到我国是粮食消费 大国以及农业的经济基础性地位，中央政府必须制 定“十分珍惜耕地”的基本国策。此外，在现行不 完善的社会保障制度下，土地对中国农民而言，其 社会保障功能往往大于经济功能［２］。另一方面，伴 随着我国经济的快速发展，建设用地的需求与日俱 增。为加快现代化建设，中央政府必须推进工业化 和城市化发展，这就要将一部分农地转为他用。由 此引出了失地农民的补偿安置问题，若未能处理好 这一问题，就会引发大量危害社会稳定的利益纠 纷。因此，政府征地时必须考虑社会成本大小问 题。 地方政府作为中央政府的具体职能代理人，其 效用函数与后者有不同之处ｌ３］。对上，地方政府通 常要以完成中央下派任务为目标，并力图追求较高 的ＧＤＰ增长率以获得更多地方收益。对下，在追 求自身利益最大化时，也要考虑到各层次民众的权 益，以保证社会安定。现行农地制度的缺陷为地方 政府谋利提供了条件，前面提到的“土地财政”之 所以愈演愈烈，一个很重要的原因便是依据财政 部、国土资源部１９９９年颁布的《新增建设用地土 地有偿使用费收缴使用管理办法》（财综字［１９９９］ ｌｌ７号）第三、五条规定：“土地有偿使用费３０ 上缴中央财政，７０ 上缴地方财政。如此大的利益 诱惑，地方政府当然趋之若鹜。 ２．２ 农村集体组织与农民有着不同的利益偏好 目前，在中国农村大部分地区行使管理职能的 主要是村委会，人民公社解体后新设的乡镇政府的 职能不断渗透并强化到村委会中，使村委会这一自 治组织逐步异化。在征地过程中，村委会作为全体 村民的利益代表，本应积极同用地方协商谈判，维 护失地农民合法权益，但是却常见村委会具体工作 人员畏于上级政府的政治权威，选择有利于“用地 者”的征地方案，由此引发了不少土地权益纠纷。 当然，随着利益冲突的日益明显，农民维权意识的 不断提高。随着改革重心逐步由农村转移到城市， 农村经济的发展速度也逐渐放缓。近几年来，城市 化、工业化进程的不断推进为城郊农地带来了巨大 的增值空间，给农民增收创造了有效机会。因此， 基于市场理性，农民希望在农地非农用化过程中实 现其合法权益，以此获得更多土地收益。 ３ 土地增值收益中多方利益主体的 博弈 ３．１土地增值收益中地方政府与中央政府的博弈 ３．Ｉ．１ 中央政府与地方政府在土地征收权上的博 弈 中央政府在国家政治生活中处于中心地位，其 权威性决定了政策的强制性。为了巩固农业的基础 地位以及保障最广大农民的基本生活，中央政府希 望控制工业化与城市化用地规模。于是收归建设用 地审批权，严厉打击非法征地行为，对违规建设项 目坚决取缔。但是，中央政府为加快经济发展，也 必然会将农地非农用化。因此，中央政府力图控制 征地权，防止因为征地权滥用而导致大量失地农民 的出现，从而影响经济社会的稳定发展。 地方政府毕竟是中央政府的代理人，中央政府 的各种权力最终仍主要是在地方政府中执行，在监 管机制不完善的现实下，这就为地方政府扩大征地 权提供了运作可能和运作空间。当前，小农生产分 散的特点使中国农民面对利益侵害时很难形成合力 进行抵抗，客观上增加了地方政府滥征农地的可能 性。虽然我国设立了上访制度，但是现实中却常见 地方封锁民情上传渠道。当然，中央政府为保证政 权久远与社会稳定，会努力利用法律和人事监督等 办法对各地进行权利规范，严惩非法征地行为。但 是，由于中央的控制能力毕竟有限，这就造成事实 上农民土地权益侵害的现象十分普遍。 ３．１．２ 中央政府与地方政府的土地增值收益博弈 矩阵下面具体分析中央政府与地方政府的土地博 弈矩阵。中央政府与地方政府的博弈行为具有先后 顺序与信息的非对称性［４］。中央政府对土地征收权 可以有两种选择：下放征地权或严管征地权。地方 政府的行为选择也有两种：执行中央政府的政策或 违背中央政府决策私自征地。 第３期 吴远华等：农地增值收益博弈下的农民土地权益保护 ２９ 表１ 中央政府与地方政府的土地增值收益博弈矩阵 策略（１），中央政府下放征地权，地方政府执 行中央决策。虽然中央政府花费的监管成本降低， 但是地方政府上缴的３Ｏ 的土地收益小于国家为 平抚失地农民、保障粮食安全而花费的成本。而地 方政府却从下放的征地权中获得约４Ｏ 以上的土 地出让净收益，又无需担心上级政策的监管风险， 可谓一举两得。 策略（２），中央政府选择下放征地权，地方政 府选择基于追求自身收益最大化，是不可能选择违 背中央政策的，故此策略无效。 策略（３），中央政府严管征地，地方政府配合 中央政府。虽然中央政府为此付出的监管费用上 升，但是其成本小于为解决失地农民生活问题、保 障粮食安全而付出的成本，所以其收益相对还是增 加了。而地方政府虽然没有被惩治的风险，但是失 去了巨大的土地收益。 策略（４），中央政府选择严管征地，地方政府 违背中央决策。中央政府的收益与成本同策略 （３）。对地方政府而言，虽然存在被中央政府严惩 的风险，但在其有限的监管下为了获得巨额的土地 增值收益，还是会积极利用现行制度缺陷扩大征地 权限。 综上，中央政府基于监督成本及征地引发的社 会成本的大小比较，必然选择严管征地权，而地方 政府为了实现自身利益最大化，会冒着被上级严惩 的危险私自征地，故策略（４）是现实的利益均衡 状态。 ３．２土地增值收益中地方政府与农民个体的博弈 ３．２．１ 集体组织不存在明显不同的效用函数 在 分析地方政府与农民个体二者利益分配之前，笔者 有意忽略集体组织（如村委会）这一利益集团。其 原因在于，现实生活中，部分集体组织（如村委 会）经常伙同上级政府一起侵蚀农民土地权益，此 时，其利益偏好与行为追求与上级地方政府趋于一 致＿５］。另外，也存在部分集体组织积极充当农民个 体的利益代言人，采用各种方式为失地农民争取合 法权益，故笔者此时将其归于农民个体分析。即集 体组织作为连接上级地方政府与农民群体的第三 者，实际上不存在明显不同的效用函数。 ３．２．２农民个体与地方政府为获得土地增值收益 的有效可行域构成博弈矩阵的基本假设前提要求 参与者具有同等的决策权利，并能知晓对方的决策 区域。在现行制度环境下，农民个体并不能获得与 地方政府同等的利益分配权，故二者之间并不构成 博弈矩阵。地方政府也会利用政治、经济、社会资 源获取土地增值收益，但农民个体作为理性经济人 也会在其有效可行域内积极维护自身权益， 农民在维护自身权益时倾向于依靠“私力救 济”，所谓私力救济是指一般的农民在自己的权利 遭到侵害时，主要依靠个人或亲戚朋友的力量来加 以保护＿６］。农民选择私力救济的首要原因是经济实 力有限，以法律手段为例，由于基层法院的官员素 质偏低，使得法律诉讼过程漫长，往往超出农业生 产周期。另一原因在于中国农民很强的宗族观念， 农民生活在一个相对封闭的“熟人社会”中，具有 血缘关系的同姓家族成员结成一个紧密的“利益集 团”。一旦其中某个成员权益受损时，此“集团” 就成为受害者有力的维权后盾。此外农民会选择 “越级上访”。源于农民普遍认为同级政府与法院有 共同的利益偏好，这会影响到法院审判的公正性。 地方政府常以国家公用名义低价征得农地，投 入必要成本将“生地”整成“熟地”后，再转手高 价卖给开发商，借此谋取巨额土地增值收益。虽然 国务院明令禁止将农地大规模用于建设性用途，但 是地方政府还是会以拆整为零、分批上报审批的方 式躲过上级的审查。遇到农民的维权抗争时，地方 政府也会采用各种手段来逐一瓦解农民抗争团体。 受“民不与官斗”这一观念的影响，农民在获得部 分土地增值收益后只能见好就收。另外，公益性用 地与经营性用地的不明晰、农民维权分散等原因客 观上为地方政府获取土地增值收益创造了条件。 ４ 国有永包制是维护农民土地权益的 有效方式 现行农地制度下农地所有者主体不清晰，农民 只拥有残缺的产权，这客观上为各方竞相角逐农民 土地权益创造了便利条件。为了充分保护农民土地 ３０ 台湾农业探索 ２００９年６月 权益必须进行农地制度创新。笔者认为，国有永包 制是较好的解决方式，它强调在农地权利上形成土 地国有、集体管理、农户私用三权分离的格局［７］。 国家对土地享有终极所有权以及规划权与监管权。 集体作为联系国家与农民的桥梁，享有国家赋予的 土地管理权。农民作为土地的经营主体可以基于市 场理性灵活运用土地。 ４．１ 国家对农地享有终极所有权 国家必须拥有农地的终极所有权，而这种权能 限制在对农地用途宏观规划上。首先，国家收归全 国所有的土地。我国是社会主义国家，土地等生产 资料归国家所有。不过在收归农地所有权时要补偿 对贫瘠的农地进行过地力改造的集体；其次，国家 在收回农村土地所有权后，要有效地发挥集体的作 用。及时地授予其对农村土地的管理权，让集体继 续发挥在全国广大农村地区治理中的积极作用；再 次，国家要授予农民充分的使用权。虽然《中华人 民共和国物权法》第一百二十六条规定各类农地的 承包期都在三十年以上，但这还不够，需要对农民 的土地确权登记，赋予农民对农地的永久承包权； 最后，为保证农民能够享受到土地的增值收益，还 要授予农民其他权能，如部分的抵押权、合理的流 转权、充分的收益权等。 ４．２ 集体肩负农地管理的重任 集体肩负国家赋予的农地管理之重任。可以借 鉴城市社区的管理经验，成立土地管理委员会，专 门管理农村土地的使用和流转等。目前，我国从事 土地管理的相关部门主要是各级国有土地资源管理 部门，代表的是行政部门的利益，在新的农地制度 面前必然会有不完善的地方，因此需要充分利用集 体力量，成立新的组织对农村土地进行管理。土地 管理委员会的管理费用可从国家向农民收取的交易 税、承包税中抽付。土地管理委员会的主要职能是 遵照中央政府宏观调控的方针，对农地用途进行具 体管理；配合地方政府完成国务院批准的征地工 作；处理农民因土地权益分配问题而产生的土地纠 纷。总之，要妥善处理好国家与农民之间的关系， 既能完成国家分配的任务，又能切实保护农民的土 地权益。 ４．３农民应该具有的权责 土地产权束中的使用权的根本意义在于利用土 地资源的使用权获得经济收益，如果不能实现这一 点，农民获得的土地使用权就没有任何实质意义。 国家在土地增值收益分配的时候应该遵循“初次分 配基于产权，二次分配政府参与”的原则，而初次 分配基于产权主要是基于农民土地承包经营权，这 样才能实现“国家重在规划与监管，农民实现利用 与收益”的根本目标。 农民作为农地制度变迁的主要受益者，在国有 永包制的形成过程中应发挥着重要作用。农民应该 积极配合国家的宏观调控。国家作为全体人民权益 的代表，其政策出发点通常是全局利益，所以农民 不能以享有永久使用权为谈判资本消极抵抗国家合 理规划的征地行为。此外，农地对农民而言具有了 物权的财产性质，农民将获得加大农地投资后的经 济利润，而不能粗放式、掠夺式利用土地，实现农 地可持续性利用。 参考文献： ［１］周作翰，张英洪．产权残缺、利益博弈与社会冲突［Ｊ］．湖南 科技大学学报（社会科学版），２００６，９（５）：８１—８５． ［２］温铁军．三农问题与世纪反思［Ｍ］．北京：生活・读书・新 知三联书店，２００５：５７—６６． ［３］林红玲．国家利益与产权制度的变迁口］．辽宁大学学报（哲 学社会科学版），２００１，２９（１）：６８． ［４３赵秀清，赵秀丽．农村土地收益分配“兼顾公农”模式成因探 析［Ｊ］．开放导报，２００８（１）：７ｏ一７３． ［５］王世联．农村征地收益分配与失地农民社会保障问题研究综述 ［Ｊ］．经济纵横，２００８（８）：１２３—１２５． ［６］王方玉，杨春福．中国农民权利保护途径及其成因分析［Ｊ］． 南京社会科学（法学研究），２００３（３）：７５． ［７］汤琦瑾．农地流转中多维主体权益实现的博弈及效果分析 ［Ｊ］．三农问题研究（生产力研究），２００６（３）：４４—４７． （责任编辑：周江梅）