基层乡村治理

【内容提要】1930年代，新桂系重新掌握广西政权之后，大力推行乡村基层建设。通过行政编组，理顺了基层行政体系；接着又实行“三位一体”，将乡村基层的公所、民团、学校三种机构有机统一起来；同时，又培训青年知识分子担任乡村基层干部，从而建立和健全了基层政权组织体系，稳固了其在乡村的统治基础。

【关 键 词】广西/乡村/基层政权/建构

1930年代初，新桂系主政广西之后，为了加强对广西的控制，提出“建设广西，复兴中国”的口号，并把乡村建设作为“广西，亦即整个全中国之希望”，[1]制定了“三自”、“三寓”政策，在广西开始了大规模的政治、经济、军事、文化等建设工作，其中“健全政治基层组织，推进建设事业”[2]成为其政治建设的重点。这里的“健全政治基层组织”主要针对乡村而言。今人对新桂系的研究虽然日益深入，然对新桂系时期广西基层政权的研究大多偏重于宏观的把握，而缺少微观的分析，本文则试图从微观角度对广西基层政权的建构做一阐释。

一、行政编组与政权下移

广西基层政权的建构是从行政编组开始的。1930年代以前，广西同全国各地一样，县以下并无严密的政治组织。由于广西地处西南边陲，多民族杂居，因而，基层组织形式更加混乱，各种组织层级不齐、名目不一。1928年广西省农民部曾对部分县行政区划做过专门调查，调查发现：上林县为区——团——排（甲）——乡制；宾阳县为区制；横县为区——团制；全县为乡——区——段制；灌阳县为乡——堡——（区）制；平乐县为区制；蒙山县为区——段制；永福县为区制。上林等八县除宾阳、平乐、永福相同外，其余五县均不一致，而且八县包含了一级制、二级制、三级制，甚至还有四级制四种层级结构，行政组织体系较为混乱。[3]

而乡村行政机构松散、组织混乱的局面，不利于政令传达。政令从上到下传达，往往只能传达到县，很难传达到乡村。正如当时有人说：“乡村乏严密之组织，虽有政策，亦不能深入民间，”[1]从而导致“行政上面常常不能收上下一致之效，上面的精神没有方法直贯到下层，而下层的情况，上层也不容易得到透彻的认识，彼此隔膜，工作上遂发许多障碍”。[4]

这种混乱的组织形式，与新桂系集团的要求大相径庭。正如白崇禧所说：“举凡政治的组织，都应像宝塔的树立一样，下层的基础愈坚，则上层的建设才能永久，如只单重上层的庞大则上重下轻，成为侧置的形势，则未有不崩溃倒塌的。”[5]时任民政厅长的雷殷也谈到：“国家如是一座大建筑物，地方基层组织就是这建筑物的地基，地基坚固，建筑物就不会坍倒，基层组织健全，国家就不致轻易被撼动”。[6]否则，“一群众多之人民，若不加以编制组织，是谓之乌合，又谓之—盘散沙，毫无用处”。[7]所以，在新桂系看来，要想加强对乡村的控制，必须从根本上重新建立新式乡村行政机构。

1932年9月，新桂系以广西省政府的名义颁布《广西各县甲村街乡镇区编制大纲》。大纲规定县以下的行政组织编制：农村为乡，城市为镇，农村民户多于城市民户的地方，城市归并农村为乡；城市民户多于农村民户的地方，农村民户归并于城市为镇。乡、镇以下，农村为村，城市为街。村、街之下为甲。甲由户组成，以10户为一甲，10甲为一村（街），10村（街）为一乡（镇）。甲设甲长一人。村（街）设村（街）公所，村（街）长一人，副村（街）长1-3人。乡（镇）设公所，乡（镇）长1人，乡（镇）副长一人。[8]新桂系要求：“凡人必归户，户必归甲，甲必归村街，村街必归乡镇，不许游离自由，无所归宿，这便是本省现行之组织。[9]甚至“工商业团体及公共机关如商店、工厂、公署、学校、会所、社团、寺庙、祠堂、教堂、船舶等皆分别编制为户”。“任何人不分久居暂居或旅行，必须编户及入户，违者由甲长报告村街长依照户籍人事登记惩处”，[10]少数民族居住区也依照广西省政府颁布的《广西各县苗瑶民户编制通则》规定，进行行政编组。这一

举措使得广西有效统一了农村的行政组织名称与行政体系。

此外，乡镇公所都有一定的办公经费。乡镇公所之经费“由县地方收入或区地方收入项下支给之，其有区之县由区地方收入支给为原则。村街公所之经费由乡镇收入项下支给之”。[11]村街公所办公费“最高以每所月支国币2元为度，最低以每所年支国币6元为度”。[12]当时估计一村全年支出用费，包含村公所、基础学校、民团及其他用费，共须300元左右，较大点的村还不够。[13]乡镇公所的各项支出经费按照民政厅规定预算每乡镇公所每月经费43元，全年516元。[14]

对于区的设置，广西省政府则规定：县之下一级为区，各县各依其原有区域面积之大小，乡镇之多少，及其地方之山川形势，及经济交通等状况，划分为3至10区。每区至少有10乡镇，不足20乡镇之县，且无特殊情形者，不必设区。1934年10月又作进一步修正，规定：县因区域辽阔，形势险要，或户口繁多，得化设为若干区。除地面辽阔，形势险要之区域外，其余每区以万户以上为原则，不满两区以上之县不设区。根据以上之规定，全省经核定204区。区公所之性质，在1935年度之前，属于地方一级基层政权，中间曾经一度全部裁撤，至1938年度，又陆续恢复，虽名称仍旧，而实质上已改为县政府的派出机关。

至1934年，全省基本完成甲、村街、乡镇、区的组织编制，全省99个县共2312个乡镇，24068个村街，247425个甲，2620742户，13651167人。[15]编组后的基层组织成为县——（区）——乡镇——村街——甲，名称统一，体系完整。通过编制甲、村街、乡镇，新桂系建立和健全了县以下基层政权机构，行政权力下移到基层。行政编组的意义其实并不仅仅在于乡村基层组织名称的整齐划一，而是广西当局借此编织了一张庞大的行政网络，行政的触角直接下延到每家每户之间，把全省人民纳入了掌控之中，从而奠定了新桂系统治的基础。正如黄旭初所言：“整个广西一千二百多万的民众都归到这个系