关于立案监督的几点思考

关于立案监督的几点思考

我国现行的刑事诉讼法同其修正以前相比，一方面，弱化检察机关的实体性权力，缩小了检察机关自侦案件的范围，使公安机关的侦查权力在量上得以扩张；另一方面，强化检察机关的程序性权力，明确规定检察机关拥有立案监督权，将侦查活动有效地纳入到检察监督之下，使检察监督权在质上得以提升。这是国家权力机关基于当前司法体制改革的需要，通过立法对侦查权和检察权进行再分配，加大了打击犯罪、保障人权的力度，向“侦查服务于检察”迈出了坚实的一步。目前，已有学者呼吁：将自侦案件范围限定为国家机关工作人员职务犯罪，同时赋予检察机关以侦查控制权，实现“检警一体化”。但是，侦检关系的变革及重定位，不是件轻而易举的事。我们也应该看到，在当前司法实践中，由于立法、司法等方面的原因，立案监督的效果还不够理想，立案监督工作正面临着许多难题，亟待解决。在此，笔者试对立案监督的难点、产生原因及其对策作一探讨，并对行之有效的工作方法进行总结，为立案监督工作服务。

一、立案监督工作的难点

（一）检察机关知晓的案件信息有限，立案监督工作处于被动地位。

在司法实践中，公安机关不会把所辖区域内的案发及立案情况提供给检察机关，因而立案监督的信息仅来源于检察机关办案中发现的线索、被害人的申诉及其他公民的举报。如果被害人因缺乏法律知识等原因，不知或不到检察机关申诉，而检察机关在办案中又不可能发现，那么监督就无法进行。另外，在实际工作中，公安机关通常不会将是否立案的决定告诉被害人，更谈不上有告知文书了，因而检察机关接到被害人申诉时，也不知道公安机关有无立案，工作十分被动。

（二）检察机关掌握的证据材料有限，因而对应否立案难以把握，使得立案监督工作无从下

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手。

被害人到检察机关申诉的，往往仅有被害人的陈述，而无其他证据材料，因而犯罪事实是否存在，检察机关难以确定。对于检察机关在办案中发现的线索，如果公安机关已注明“犯罪嫌疑人在逃”、“另案处理”等，那么检察机关也无从调查。甚至，当检察机关发现应当立案但不知是否已立案的情况时，向公安机关询问，公安机关常会以“这个，我们已立案了”等话语来敷衍了事。

（三）公检认识上的分歧，导致不积极配合的现象时有发生，增加了立案监督的难度。

在司法实践中，检察机关认为，公安机关“应立案而不立案”以及“不应立案而立案”的，均应受到监督。但是，当检察人员想了解立案情况时，有的公安人员则认为检察机关仅对未立案的案件有立案监督权，因而不积极提供立案情况，使立案监督工作难以顺利进行。

（四）把立案条件等同于逮捕条件，使立案监督工作难上加难。

在整个刑事诉讼程序中，立案的证明标准及证据要求是最低的，但是，在司法工作中，公安机关为提高破案率，而进行技术处理，通常“不破不立”，人为地提高了立案标准。因而在接到《说明不立案理由通知书》或《立案通知书》时，公安机关会认为该案已达到了逮捕条件，立案后便不经侦查，就直接报捕。此时，如果尚未具备逮捕条件，那么无直接侦查权的审查批捕部门，若在七天办案时间内不能引导公安机关补充到有关证据，就只能作出不捕决定，这显然不符合立案监督的本意，必然会影响立案监督的效果。为避免类似情况的出现，检察机关往往会从逮捕的角度考虑立案的条件，因而不会轻易提起立案监督程序。这就形成了恶性循环，使立案监督工作滞碍难行。

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二、强化立案监督的对策

（一）通过立法，明确立案监督的范围，消除公检之间的认识分歧。

公检法执行刑事诉讼法的统一意见，没有突破《刑事诉讼法》第八十七条的规定，即仅提到了“应立案而未立案”的监督措施。对于不应立案而立案的，《公安机关办理刑事案件程序规定》没有提到此方面的问题；根据《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十八条之规定，检察机关应当向公安机关提出纠正违法意见，即采取侦查监督措施。可见，立法及司法解释并未明确立案监督的范围，故建议高检院与公安部进行协商，形成统一的执法意见。

（二）在司法活动中，检察机关应加强与公安机关联系，查阅有关信息及材料，同时消除认识上的分歧，统一观念，减少立案监督工作中存在的人为障碍。

我国立法在刑事诉讼构造中，突破了西方国家“分权制约”的立法理念，强调相互配合，互相制约，这有利于形成打击合力，节约司法资源，为统一司法认识创设了前提条件。因此，检察机关应该强化与公安机关的配合，在配合中共享司法资源，收集有关信息和材料；在配合中统一司法观念，营造良好的监督氛围，为立案监督工作扫清障碍。

（三）在实际工作中，检察机关应准确把握立案条件，并跟踪监督立案后的侦查活动，适时引导，确保以后的公诉工作顺利进行。

首先，检察机关应坚持正确的司法观念，决不能人为地提高立案条件，从逮捕的角度来看待立案，致使出现有案不立与监督无案源并存的反常现象。其次，检察机关在采取立案监督措施后，还应搞好随案跟踪工作，适时引导公安机关立案后的侦查取证工作，防止立而不侦、久侦不结等

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现象的发生，以此来提高立案监督的质量。

三、工作中应明确的问题

（一）立案监督的对象包括侦查机关和侦查部门，自侦案件亦在立案监督范围之内。

在司法实践中，侦查监督部门往往会忽视对自侦案件的监督，使得立案监督对象仅限于侦查机关。这不仅缩小了立案监督的工作范围，有违立法本意，而且极易引起公安机关的抵触情绪，有碍工作开展。西方有学者提出一个很尴尬的司法问题：监督者谁来监督﹖是的，如何对监督者的行为进行监督﹖此问题值得深思。笔者以为，我国检察机关所享有的法律监督权，相对于行政管理权和审判裁决权而言，是一项程序性权力，在大多数情况下不具有实体性，因而无需再进行监督。但是不可否认，检察机关基于法律监督权还享有一些实体处分权，比如自侦案件的立案侦查权，这些权力的行使理应受到监督。因此，侦查监督部门不能更不应忽视对自侦案件的监督。

（二）立案监督的范围不包括也不宜包括自诉案件。有人认为，立案监督应把自诉案件也纳入进来，并据此提出了扩大立案监督范围的立法建议。

笔者认为，此观点不妥，有值得商榷之处。在三类自诉案件中，除告诉才处理的案件外，其余案件已在立案监督范围之内，可对侦查机关或侦查部门进行立案监督。对于告诉才处理的案件，有审判监督程序来监督，无需另行监督，否则不仅会浪费侦查监督部门的有限资源，而且会成为监督者推卸责任之借口。因此说，不宜不切实际地扩大立案监督的范围。

四、立案监督的几点做法

在立案监督实践中，检察机关摸索出了许多工作方法，很有借鉴意义，笔者在此作一概括。

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（一）建立合理的工作制度，明确立案监督的重点。

根据所辖地区治安状况及常发性刑事案件的特点，制定详尽的、操作性较强的立案监督工作计划，分工合作，具体任务落实到人，并将此作为评价全年工作任务完成优劣的一个重要方面予以考核，奖惩兑现。将立案监督的重点放在：１、新刑法确定改由公安机关管辖侦查的案件。因自身的素质问题，公安人员对此类案件应否立案把握不准，造成有案不立或插手经济纠纷、越权立案。２、公安机关以罚代刑、降格处理的案件。此类案件往往因利益因素，而致使有案不立。３、边缘案件及认识有分歧案件。公安机关往往因此类案件有争议，而存有疑虑，致使有案不立。４、牵涉到赔偿问题而被害人对是否立案不关心的案件。被害人因得到满意的赔偿，而不过问犯罪嫌疑人是否受到刑罚，公安机关也会因“关系”而大事化小、小事化了。５、共同犯罪中，有犯罪嫌疑人在逃的案件。有些公安人员，无责任感，仅注重对在案犯的处理，而放纵了在逃的犯罪嫌疑人。６、牵涉到非同案犯的犯罪案件，比如与盗窃案件相牵连的收购赃物案件，此类案件往往为公安机关所忽视。

(二)完善工作渠道，拓宽立案监督案源。

针对立案监督中“无案源”的难题，实践中可通过以下几点渠道解决：１、坚持静态监督与动态监督相结合。要求每个办案人员必须加强对报捕案件全面详细地审查案件事实，在阅卷、讯问犯罪嫌疑人、询问被害人、证人环节上下功夫，重点注意在逃、转劳教、教育释放、治安处罚同案人等情况，当发现有应当立案而未立案的线索时，立即转为动态监督，及时做好调查、核实、固定证据的工作，适时向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》。２、积极与人大、纪委、信访、监察等机关联系，加强与公安机关的协调与沟通，以达到互相理解、求得支持的目的，变一家监督为共同监督，从外部形成立案监督格局。３、强化内部协作力度。虽然立案监督工作是由侦查监督部门和控申部门来承担，但是离开了反贪、法纪、监所、民行等部门的密切配合和协

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作，难以形成立案监督的合力，尤其是那些未进入刑事诉讼程序或由公安机关以罚代刑的案件，极易成为监督盲区。所以必须调动各部门的积极性，形成检察机关内部立案监督的立体格局，加大监督力度。４、审查与访问结合，广泛宣传立案监督，奠定监督的群众基础。在审查案件时到发案地点走访群众和有关单位，了解情况，从反映的线索中寻找案源，为立案监督收集证据材料。在法制宣传活动中，注意结合检察职能向群众宣传，使广大群众逐步了解检察机关的立案监督职能，增强法律意识和举报、申诉意识，积极反映和举报犯罪线索。

（三）强化内部监督意识，敢于对自侦案件进行监督。

根据《刑事诉讼规则》第三百七十九条的规定，批捕部门和起诉部门有权监督侦查部门立案工作。在当前司法实践中，对自侦部门进行监督的案例虽然犹如凤毛麟角，但是毕竟还是有的。故笔者在此呼吁，担负“两个监督”之重任的审查批捕部门，消除本位主义思想，自觉地将自侦案件纳入到立案监督工作中去。

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