欧盟财政政策协调的制度创新研究

2021-08-07 来源：画鸵萌宠网

欧盟财政政策协调的制度创新研究

张　彬　　胡晓珊Résumé:Aufuretàmesureques′aggravel′étatfinancierdanslesprincipauxpaysdel′UE,lecadredusystèmedel′UnionEuropéenneenvuedelacoordinationdelapolitiquefinancièredevientmoinseffi2caceetlaréclamationd′unnouveausystèmedevientdeplusenplusviveetlat󰂝cheprincipaledecettecoordinationviseàrénoverlessystèmes.Lebutdecetarticleestderetrouverunepolitiquefinancières′accordantaveclecadredusystèmeactuel.

关键词:　欧盟　财政政策协调　制度创新

欧洲一体化发展并孕育了一种十分独特的制度模式,它既超

出了一般政府间组织而又远未形成一个超国家实体,欧洲一体化的发展虽然波折不断,但是总能创造出奇迹般的合作成果,不断地

②

推进一体化的深化。财政政策的协调伴随着欧盟一体化的整个过程,并作为欧洲一体化的重要组成部分。欧盟财政政策协调归根到底是一个制度安排问题,目前的制度框架已经不能为协调一体化的深化提供制度支持,所以目前推动制度变迁成为欧盟面临的主要任务之一。制度变迁既涉及到成本问题,也涉及到路径选

3②

本课题研究得到了武汉大学泰康教育基金的资助。

张海冰.《欧洲一体化的制度变革与创新研究》.世界经济研究,

2005,(2).

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择的问题,欧盟在制度上的变迁体现在:《稳定与增长公约》的修正、税制的趋同以及结构性改革三个方面。它们之间紧密结合、互相促进,推动着欧盟财政政策协调的制度变迁及制度体系的不断完善。

一、欧盟财政政策协调已有的制度框架

为了改善欧洲财政,保障欧元区的正常运行,欧盟财政政策协调的制度框架主要体现在两个条约中:一是为了实施经济与货币(以下简联盟,欧盟于1991年12月达成的《马斯特里赫特条约》),它为欧盟成员国进入经济与货币联盟第三阶段的财称《马约》

政趋同标准做了安排;二是为追求欧盟预算平衡或盈余的财政目(以下简称《公标,欧盟于1997年6月签署的《稳定与增长公约》

),它为欧盟成员国进入经济与货币联盟第三阶段后财政状况约》的约束作了进一步的规定。《马约》和《公约》形成了欧盟财政政策协调的制度框架,用表1表示如下:

表1　欧盟财政政策协调的制度框架

多边监督

1、条约于1992年2月签订

2、条约第99条规范

马斯特里赫特条约3、基于广泛经济政策纲领进行监督

过度赤字程序

条约的104条规范

稳定与增长公约

1、公约于1997年6月签订2、第1466条规范3、追求中期预算平衡或盈余4、各国提出财政稳定计划

1、第1467条规范

2、强化过度赤字程序

资料来源:英国财政部(2004),“TheStabilityandGrowthPact”。

二、欧盟财政策政协调制度创新的动力源泉

欧盟进入经济与货币联盟第三阶段后,欧元启动、统一货币政策的实施标志着货币同盟已进入实质阶段,但统一的货币政策和・226・

分散化的财政政策的不对称结构却为欧盟经济发展带来隐患。为此欧盟财政制度的创新成为人们关注的重要问题。同时,欧盟货币同盟的建立过程告诉我们,欧盟必须要有一种强有力的制度安排才有可能在一体化进展中取得更多的进步。而且,这种强有力制度安排应达到两大目标:一是在这一制度下使其成员的合作获得一些在制度外不可能获得的追加收入;二是提供一种法律或产权变迁的机制,以保障各成员间的合法竞争。所以,欧盟财政政策协调对制度创新要求有其政治方面的原因,也有其内在需求的原因。

(一)政治原因

从欧洲一体化的过程来看,财政政策协调与政治联系十分紧密,往往政治倾向左右着财政政策协调的过程,因此欧盟财政政策

①

协调也会因政治的需要而改变。例如,到2004年底法德两国连续三年赤字超标,但是却没有依照《公约》的规定对其启动惩罚机制,这与法德在欧盟政治上势力强大分不开。2005年欧盟25国财政部长特别理事会在布鲁塞尔就欧盟《稳定与增长公约》的改革达成初步协议,同意成员国在特殊情况下其财政赤字比例可以超标。根据新达成的协议,财政赤字比例上限为3%的规定依然维持,但是,如果成员国出现违规则不会像过去自动进入惩罚程序,而是参考多方因素进行具体分析后再作裁决。该协议已在布鲁塞尔开幕的欧盟春季首脑会议上获得批准。

(二)内在需求原因

欧盟财政政策协调对制度创新的内在需求主要体现在以下两方面。

1.欧盟目前的财政协调缺乏合理的利益激励机制

激励是一种驱动力或诱发力,这种驱动力或诱发力是为满足

张海冰.《欧洲一体化的制度变革与创新研究》.世界经济研究,

①

2005,(2).

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其利益的需要。如欧盟各国在进行财政政策协调时,必然会让渡一定的财政主权,而要使各国在让渡财政主权问题上能够达成妥协,就必须建立相应的利益补偿机制。这种利益补偿机制因各国的经济规模、发展水平、产业与贸易结构的差异性而有所不同,即成员国在共同体预算中承担的责任大,相应从中获得的利益相对大;如果成员国在共同体预算中承担的责任大,而相应从中获得的利益小,这些国家就不会积极地推动财政联盟的建立。但是无论是《马约》还是《公约》都缺乏一种有效的利益激励机制,从而抑制了财政同盟的建立。因此欧盟财政政策的协调必须建立一种激励机制,使各成员国让渡的财政主权和获得的利益大小相挂钩。

2.制度性框架的成功构建是欧盟财政政策协调进一步推进的“突破口”欧盟财政政策协调问题日益成为了一个制度性安排的问题,制度性框架的构架理所当然成了进一步协调的“突破口”。然而财政主权是一国调控宏观经济的政策权之一,它的让渡必然涉及到国家的主权的让度,因此它与进一步的政治融合相伴随。就目前欧盟各国的政治环境来看,美国9.11恐怖袭击事件后,欧盟研讨了进一步加强内部政治行动能力的问题,计划建立相应的决策机构,争取更大的财政支持,这说明欧盟在迈向政治统一方面又走出了重要一步,但要达到政治同盟还需要一个相当长的时期。我们也应看到,任何一种新制度都需要逐渐磨合和不断优化,经济乃至政治一体化作为一个动态的过程,也需要逐步的建立和完善。欧盟政治一体化进程的快慢以及是否真正适应市场深化发展的需要将会直接影响欧洲一体化最终的成败。

三、欧盟财政政策协调制度变迁的成本分析

欧盟财政政策协调制度变迁的目的是为了节约欧盟整体的交易成本,提高欧盟整体的福利,提高各成员国的经济竞争力。但是在这种制度变迁的过程中,成本问题是欧盟成员国考虑建立财政・228・

政策协调机制的重要问题。一般情况下,制度变迁过程的交易成本越小,财政政策协调机制建立的可能就大;否则就越小。总体看制度变迁的成本包括原制度转换前后的摩擦成本、新制度生成后的机会成本以及实施新制度安排的成本(即实施新的合同安排的

①

成本)。

(一)制度转换前后的摩擦成本

由旧的体制向新的体制转换过程中,必然会遇到两种阻力:一种是来自于原有体制下受益者。欧盟有些成员国因能经常保持财政赤字和政府债务的总水平在规定的幅度内,并且各年之间不会发生很大波动,所以它们会认为不进行财政政策的协调也能保持经济稳定是不错的选择。因此,当财政政策协调会造成经济水平波动时,它们就会考虑成本和收益,考虑是否会降低经济稳定的问题。另一种阻力来自于新的体制本身所含的保险模式。在《公约》框架的协调体制下,各成员国的财政权利有保障,它们能够运用自己的财政收益来进行相应的支出,虽然有可能出现赤字,但是从长远来看,他们可以用收益来弥补。也就是说在旧体制中,存在一种稳定的保险模式,这种保险模式维系着欧盟各国的稳定与均衡,如果欧盟进行进一步财政协调,那么意味着打破原有的保险模式,使成员国中的一方或者几方受到损害,摩擦成本也就由此而来。

(二)新制度生成后的机会成本新制度的特征应该是开放、公平、自由和讲求秩序,并且要求所有成员国在相互交往的过程中都能享受程序上公平的待遇。但是欧盟财政协调不是一个一蹴而就的过程,将经历一个相当长的时间阶段,各成员的相互妥协和让步也往往会伴随整个过程,很难说在哪个时点新制度正式生成了,新制度生成标志的确立也并不

汪洪涛.《制度经济学———制度及制度变迁性质解释》.上海:复旦大

①

学出版社,2003:57264.

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意味着新制度已经完全发挥作用。由于新制度的不成熟,旧制度在很多地方依然发挥着主导作用,旧制度的体制成本依然存在,并且,在某种情况下会成为增加成本的黑洞。同时,两种制度的并存,虽然在一定程度上提升了新制度利益代表的发言权,但是在制定游戏规则时权力很少转移到这些人手中。旧体制的利益主体仍然掌握着游戏规则的制定权,或者进一步说,他们还是新制度推进工作的领导者,这就决定了各项改革必然面临巨大的交易成本。新制度生成后的机会成本因旧制度利益获得者在新制度推进过程中的地位和作用而变异为新制度的寻租成本。寻租成本在新制度条件下构成了机会成本的大宗,这主要是由于博弈过程的特点造成的。从博弈的本义来讲,博弈过程就是制度的被约束者寻找制度的漏洞和薄弱环节以削弱制度对其的约束和束缚,并谋求某种机会和途径来利用制度的漏洞和薄弱环节以增大自己的利益;而制度的制订者和约束者则为了某种目的的完成需要不断地完善制度以最大限度地减少搭制度便车的可能性。由于欧盟财政政策协调体制的建立需要一个比较长的时间,这就给旧制度下的利益集团以调整的时间和空间,因此,寻租行为就充斥了制度变迁的整个过程,有时制度的制订者与约束者与被约束者是合为一体的,就更增加了新制度稳步发展的机会成本。

(三)实施新制度安排的成本

因为两种制度的并存并且在很大程度上表现为新制度的既得利益者来负责具体实施细则,并由他们来充当法官或者裁判员的角色,这就决定了新制度的实施程度以及实施绩效必然会受到他们的效用函数的影响,甚至在某些时候,这种影响可能会发挥决定性的作用。同时,订立和实施作为新制度基础的合同规则的成本是非常大的。因为各国的关系非常复杂,交换关系也非常复杂,欧盟财政政策协调依赖于各种利益关系的交换,而要订立相应的合同规则必须是在各国的交换能达到某种均衡的条件下才能出现。当均衡条件不存在或被打破时混乱的出现也是不可避免的,它打・230・

破了规范制度合同所需要的社会条件假设,这就需要修正。修正规范化制度合同所需条件的成本以及实施新的合同(规范化制度的内在要求)本身需要的成本都非常高,再加上检验和监督成本,共同构成了实施新制度安排的成本。

四、欧盟财政政策协调制度变迁的路径选择

对于欧盟财政政策协调制度变迁的路径选择,很多学者都有过研究。宋玮(2002)①指出应该采用需求诱致性路径,需求诱致性路径强调市场力量对不均衡的现行制度的自发突破和对改造的准备,当这种突破与改造的准备积累到一定水平时,就促成了以制度变迁的形式将有关的成果法律化。财政政策与货币政策的不对称结构将会诱致区内共同财政政策的制度变迁,使制度变迁成为一种内部的需求。他注意到了需求诱致性制度变迁的优点:(1)具有坚实的组织保障机制,改革的速度和路径有可控性;(2)具有自动稳定功能,改革震动效应在预期之内;(3)具有内在的优化演进机制和广泛的决策修正机制,降低了决策失误率;(4)激励机制持久起作用,保证了源源不断的改革动力;(5)改革收益外溢性和改革主体的受益性,保证了改革的不可逆性。但是同时需求诱致性制度变迁具有如下的缺陷:(1)改革难以彻底,核心制度难以突破,或者强制性制度供给长期滞后,制度需求缺口大;(2)改革时间长;(3)改革成本较大,且有向后累积的趋势;(4)改革主体可能会出现逐步位移;(5)导致“双轨制”长期并存,加大了政府的寻租空间。正是因为这些缺陷的存在,使得需求诱致性制度变迁并不具有完全的适用性。

还有一种观点认为欧盟通过迅速建立财政联邦来协调各国的财政政策,这是一种非常激进的制度变迁路径。它的优点是:(1)

宋玮.《论欧元区财政政策与货币政策的不对称结构》.中国人民大

①

学中国财政金融政策研究中心工作论文。

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减少不必要的争论;(2)减少变迁成本向后累积的风险;(3)急需的核心制度能够较快到位。它同样就有一些较大的缺陷:(1)因为一步到位的改革势必破坏现存的组织结构和信息存量,各国无法形成稳定的预期,从而增大改革的组织成本和信息成本;(2)改革具有不可逆性,无法对不适应实际的制度进行必要的修正和调整;(3)如果整体制度变迁,一旦把握不好,可能会出现政权的易位;(4)这牵涉到各国的核心权力,某种程度上动摇了各国的政治根基,所以各国要达成妥协恐怕非一日之功。当然有一些人士提出了其它的路径,如渐进式的路径、强制式的路径(甚至是有暴力性的强制式路径),从目前的总体的形势发展来看,这些都有其不适合之处。本文选取了一种制度变迁的组合模式作为欧盟财政政策协调制度变迁最可能的路径,即需求诱致性制度变迁方式+激进方式的组合模式。

需求诱致性制度变迁方式+激进方式的组合模式简称激进式需求诱致性制度变迁组合模式,这种制度变迁组合模式从整体上看,制度的变迁采取的是需求诱致性制度变迁方式,但是在单个制

①

度的安排上有激进性质的体现。这些单个制度主要是核心制度,因为没有核心制度出台,即使有再多的配套制度也不会提高制度整体效率。在核心制度采取激进的方式安排后,制度体系的其他配套制度采取诱致性制度来逐步完善。这种制度变迁的组合模式有许多优点:因为有充足的内生需求,制度安排一般符合社会发展规律的要求,制度实施的阻力小,实施的成本低;制度安排成功的概率相当高;制度供给较及时,可以较大地缩小制度供需缺口;制度安排的可逆性大,便于制度修正和调整等等,因而是一种较为理想的制度变迁组合模式。

当然,这种组合模式仍然有一些缺点:一是这种类型导致核心制度容易更替脱节,正因为这是一种较为理想的制度变迁组合模

卢现祥.《制度经济学》.武汉:武汉大学出版社,2004:1822185.

①

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式,制度设计和安排者就有可能盲目乐观,从而忽视核心制度的再变迁,反过来又加大了制度供需缺口,使制度跌入供给陷阱;二是制度变迁的时间仍然较长;三是制度变迁成本向后累积推移,从而使矛盾和问题累积起来。但是上述缺点在该种组合模式下比较容易解决,对于缺点一,因为核心制度的供给一般采用激进的方式,在某种程度上它超前于配套的制度,可以相应的设立一个在变迁的时间表。同时,对于制度的制订者来说,在更大程度上排除主观因素的干扰就能在较大程度上避免这种情况的发生。对于缺点二,可以通过调整核心制度在整个制度变革中的比重来处理。核心制度的比重的提高,可以加快制度变迁的时间,如果能找到核心制度和配套制度合理的比重的话,就能大大节省制度变迁的时间。对于缺点三,则要依赖于参与制度变迁的各成员国的积极性,如果欧盟能够充分发挥他们的积极性,把制度变迁的成本内部化,其制度变迁的成本就不会向后累积。

五、欧盟财政政策协调制度变迁框架

如果将激进式需求诱致性制度变迁组合模式应用欧盟的具体实践,目前一个非常紧迫的任务就是对《公约》进行修正,使税收趋同和对其结构进行改革,以完善财政政策协调制度框架。以下将从三方面分析欧盟建立财政政策协调制度框架。

(一)对《公约》的修正《公约》的修正是指修正《公约》的中期预算目标、提高预算透

①

明度、经济周期财政政策的干预、管理权限的规定四个方面。具体的目标和建议见下表:

①

SylvesterEijffinger.RevisitingtheStabilityandGrowthPact:GrandDe2

signorInternalAdjustment?Europeancommission.

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表二　对《稳定与增长公约的修正》

目标

重新设定中期预算目标建议

使趋向于平衡的方式多样化;

重新设定中期的预算目标

操作步骤

1、对或有债务进行一般

估计2、对净投资进行一般估计

1、设定一次性的措施2、各国对现金与国家账提高预算透明度

结构性平衡问题;

管理现金数据

户上的偏差做出解释1、设定最大允许的周期经济周期财政政策

的干预在经济景气时预先示警;设立风险基金欧盟委员会执行规则;

欧盟部长理事会制定政策措施性调整平衡的恶化程度2、解释《欧盟95式标准

(ESA95)会计制度》

对欧盟委员会和部长理

事会相关的任务进行区分

管理权限的规定资料来源:Europeancommission:RevisitingtheStabilityandGrowthPact:GrandDe2

signorInternalAdjustment?

上表的分析表明,通过修正使欧盟成员国间的财政政策的协调更具有可操作性、也增大了协调的可能性,从而为欧盟财政政策协调制度框架的建立打下基础。

(二)加快税制趋同的改革

欧盟税制改革要以欧盟在2010年成为世界上最具竞争力的经济体为目标,并将税制改革的重点放到防止税收竞争和消除欧

①

盟区内要素流动障碍方面上来。税收竞争往往容易陷入蒂鲍特的假说(Tiebouthypothesis),②虽然最后能够使地方公共产品与税

收达到最佳组合状态,但是造成整个社会福利损失。消除欧盟区内要素流动障碍就要针对各成员国公司所得税差异、欧盟内的跨

黄立新.《欧元与欧盟的财政政策协调》.欧洲研究,2003,(1).

C.M.Tiebout.APureTheoryofLocalExpenditures[J].JournalofPo2

①②

liticalEconomy,vol.64,p.422,1956.

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境交易税收障碍进行改革。在增值税方面,尽快落实一个新的“共同增值税”方案;在公司税方面,基于统一公司法的公司税改革;在税收制度方面,各成员国间应进行协调,向统一税制方向努力,推动欧盟在税制方面的全面融合。只有税制统一了,欧盟的财政同盟才会变成可能。

(三)追求在结构性改革和社会保障上的更大的同步性。结构性问题是困扰欧盟的大问题,同时由于近年来欧盟经济不景气,在结构性改革方面进展不大。虽然这在某种程度上加重了欧盟各成员国的财政负担,但是对于各成员国的财政协调却提供了一种契机。因为,经济的不景气使各成员国对改革的态度积极起来,由此政策措施的协调也相对容易。其结果,一方面可以减少决策成本;另一方面有利于新结构确立之后各成员国之间更好的协调。在社会保障方面,社会保障支出一直占欧盟各成员国财政支出的很大比重,尤其人口老龄化和结构性失业一直居高不下等问题,给欧盟的财政带来了很大的负担。欧盟大多数成员国至今仍受累于过高的社会保障水平对经济发展的负面影响。例如,在荷兰,竟有高达12%的人在享受政府的残疾津贴;在意大利,尽管法定退休年龄为63-65岁,但相当一部分人竟在55岁时就选择了退休;在荷兰、挪威和瑞典,常年都有8%的人请病假,并且每年都有同样比重的人选择提前退休。很明显,欧盟国家过于优遇的社会保障极大地削弱了人们的工作热情,导致失业率长期上升,损害了经济增长。欧盟各成员国支出中的社会福利等开支占GDP的比重(17%强)明显高于美国(12%)①,社会性开支,包括养老金、医疗保险等具有相当程度的“刚”性,并成为其财政结构性赤字的主要原因之一。欧盟一些成员国,如法国和德国等也试图通过减税来提高经济竞争力,但减税措施由于各方面的压力进展缓慢。社会保障体系改革是欧盟的必由之路,也是欧盟再度振

ECB,MonthlyBulletin(2001,8):Fiscalpoliciesandeconomicgrowth.

①

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兴的“催化剂”。就目前而言,应该有更多的国家加入到类似德国的“2010”计划(主要包括提高养老保险交费率、降低养老金标准、推迟退休年龄等)中来,促进欧盟经济可持续发展。

六、结　语

制度性框架的成功构建是一个艰难的过程,但欧盟目前的处境使得其要改变目前财政政策与货币政策这种不对称结构,就应该把推动制度变迁作为其主要任务。货币一体化对于欧元区各国来讲,只是经济体制发生了局部的变化而已,区内许多相关的制度要素并没有发生相应的变化,这意味着欧洲货币联盟作为一种新的制度安排仍存在许多制度不配套的地方,需要其他制度的创新与完善相配合。欧盟财政政策协调的制度创新已经开始,但由于经济和政治层面的原因,欧盟财政政策与货币政策不协调的现象在相当一段时期内将会继续存在。参考文献

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作者单位:武汉大学商学院

(责任编辑:余启应)

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