社会管理创新中政府与非政府组织合作治理的路径创新论析

社会科学２０１３年第４期　史云贵欧晴：社会管理创新中政府与非政府组织合作治理的路径创新论析　社会管理创新中政府与非政府组织　合作治理的路径创新论析　史云贵欧晴　摘要：政府与非政府组织的合作治理，是当前我国社会管理体制创新的重要突破　口。以政府与非政府组织为基础的社会合作治理，是我国通过社会管理创新实现人民当　家作主的基本实践模式。社会管理创新要求我国必须加快对非政府组织进行引导、孵化　与培育。当前我国在实践中形成的社会合作治理体系还处于脆弱时期，依然存在着治理　结构不对等、治理制度不健全、运行机制不顺畅等问题。这些问题的存在使政府与非政　府组织的合作治理实践一度停滞不前，没有发挥出应有的效能。加快培育社会内生秩　序、重塑合作治理结构、建设对等合作的治理平台、加强制度建设、创新合作治理机　制，是进一步完善中国特色社会合作治理模式的理性路径。　关键词：合作治理；非政府组织；管理创新　中图分类号：１）０３５；Ｃ９１６　文献标识码：Ａ文章编号：０２５７－５８３３（２０１３）０４－００２５－０８　作者简介：史云贵，四川大学公共管理学院教授、博士后；欧管理学院行政管理专业研究生（四川成都６１００６４）　晴，四川大学公共　当前，我国改革开放和社会主义现代化建设已进入攻坚阶段。经济体制深刻变革，社会格局深　刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，这些都对我国社会管理创新提出了前所未有的巨　大挑战。遵循党的十八大精神，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障　“五位一体”的社会管理新体系，就必须走政府与非政府组织合作共治的道路。这是当前各级党委、　政府在社会管理中必须直面的巨大挑战和必须正视的重大现实问题。只有在追踪社会管理创新的实　践中加快社会管理路径创新，才能让中国特色的社会合作治理模式良好地运转起来。　一、合作治理：我国社会管理创新的现实治理导向　随着我国服务型执政党、服务型政府建设的深入发展和公民政治参与意识的日益高涨，在我　国社会管理创新中日益强大的非政府组织，在党委、政府的推动下走向了社会合作治理的前台，　并成为构建“五位一体”社会管理新格局的现实需求和策略选择。　般认为，社会合作治理是指各种社会治理主体在法治环境下，就社会公共事务进行合作　一收稿日期：２０１３－０１－０１　・　本文系国家社科基金重点项目“社会质量与社会主义和谐社会建设”（项目批准号：１１ＡＺＤＯ８６）和四川省哲学社会科　学“十二五”规划重点研究基地项目“四川省城乡结合部社会管理创新追踪研究”（项目批准号：ＳＣ１２Ｆ＿／￣）的阶段　性成果。　社会科学２０１３年第４期　史云贵欧晴：社会管理创新中政府与非政府组织合作治理的路径创新论析　共治的一种社会治理模式。在当代中国，践行社会合作治理，不仅是可能的，也是非常现实的。　１．合作治理是社会管理创新的现实需求　作为我国政治、经济、文化、社会全面建设中的重要内容与关键环节，社会管理是以政府为　主导，社会组织和公众有序参与社会秩序维护与社会发展的过程，也是政府和非政府组织在法　律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域中的诸环节进行组织、协调、服务、监督和　控制的过程。社会管理创新是指执政集团在现有的社会管理条件下，运用现有的资源与经验，依　据政治、经济、社会的发展态势，尤其依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念、规范，　研究并运用新的社会管理理念、知识、体制、机制、技术、方法、路径，等等，对传统社会管理　模式及相应的管理方式、方法进行改进与再造，建构新的社会管理体制机制，以实现社会管理新　目标的活动或活动过程①。社会管理创新既是创新性的社会管理活动，更是创新性社会管理的活　动过程。社会管理创新是以社会管理存在为前提的，其目的是使社会能够形成更为良好的秩序，　产生更为理想的政治、经济和社会效益，从而使公众过上更为美好的生活。　各种社会组织是构成并支撑现代社会的骨架。加强和创新社会管理，必须通过引导、规范、　培育好各种社会组织，充分利用各种社会组织资源，在协调各种社会关系、规范各类社会行为、　化解各种社会矛盾、应对社会风险、解决各类社会问题、促进社会公正中，实现政治国家与公民　社会的良性互动。　党的十七大报告强调，要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格　局”。这就明确了在我国的社会管理中，必须坚持党委的领导地位，发挥政府的主导作用，激发　人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，广泛动员和组织人民群众依　法有序地参与各种社会管理活动。社会管理体系的结构性转型是社会管理创新的基础性工程和最　重要的内容。党的十八大明确提出了要加快形成“党的领导、政府负责、社会协同、公众参与、　法治保障”“五位一体”的社会管理体系，这就进一步指明了我国社会管理体制路径创新的正确　方向。社会管理体制的结构性转型，即意味着社会管理创新路径应由“政府单中心治理”向政　府与社会合作共治模式转变，这是我国社会管理模式改革与路径创新的理性选择。社会的力量在　于社会组织的力量，而社会管理的力量在于政府与非政府组织的合作与整合，即政府与社会合作　共治的能力。政府与社会合作共治主要体现在政府与社会组织尤其是非政府组织的合作共治之　中。通过政府与非政府组织合作治理的有效磨合，在政府与非政府组织合作治理的实践中，充分　发挥二者的自身优势，在法治平台上推动政府与非政府组织的有机衔接和良性互动。　在政府与非政府组织合作共治的社会合作治理体系中，从社会管理主体上看，除了政府外，　还包括各类非政府组织，即处于政府与私营企业之间的那块“制度空间”，具有组织性、私有　性、非营利性、自治性和志愿性的社会组织②。现代社会是一个合作共治的社会，这是因为政府　与非政府组织在社会管理领域中，相互之间存在着依赖关系。包括相对强势的政府在内，没有哪　个社会管理主体拥有足够的资源和能力，可以独自包揽一切公共事务、解决一切公共问题。只有　通过交换资源、共享知识、互通有无、相互补足，才能有效地创新社会管理，实现各种社会主体　在良性互动中进一步增进社会合作治理的能力与水平。合作治理的目的是在面对共同的问题时，　依靠彼此的优势资源，通过相对平等的对话与协商，树立共同目标，增进彼此的理解与信任，通　力合作，就共同关心的公共问题采取集体行动，从而最终建立一种共同承担风险和责任的公共治　理网络③。因此，按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”这个“五位一　体”的中国特色社会管理体系构建的基本要求，政府与非政府组织合作治理模式的创新与发展，　①②③参见莫于川《社会管理创新的内容、路径与价值分析》，《检察日报》２０１０年２月２日。笔者略作了修改与补充。　［美］莱斯特・Ｍ．萨拉蒙等：《全球公民社会——非营利部门视野》，贾西津等译，社会科学文献出版社２００２年版，　第３—４页。　谭英俊：《批判与反思：西方治理理论的内在缺陷与多维困境》，《天府新论》２００８年第４期。　社会科学２０１３年第４期　史云贵欧晴：社会管理创新中政府与非政府组织合作治理的路径创新论析　是我国社会管理创新的现实导向，也是社会主义和谐社会建设的必然要求。　２．合作治理的实质为妥协治理　现代社会是一个以公正求统一的社会，“最强者并非永远能保持主人的地位，除非他将力量　化为正义，将服从化为责任”①。在现实社会治理中，政府虽然拥有相对强势的地位和权力，然　而政府想要永远得到社会对它的合法性认同，以实现长期执政，则必须将其强力转化为正义的行　为，公民则会以负责的态度和行为回报社会而不是单纯的服从。就现代社会治理而言，“妥协是　政治的灵魂——如果说不是其全部的话”②。在现代民主社会，“公民须乐于以妥协办法解决他们　的分歧，因为没有妥协就没有民主”③。政府与非政府组织间的合作治理是一种政治民主的过程，　即社会管理主体在管理公共事务过程中相互妥协的过程，也是以政府与非政府组织为基础的各种　社会治理主体在走向合作治理中的政治妥协过程。　在这个需要多元合作的现代社会，没有任何一个组织能够完全独立，为了维持其生存，组织必　须引进、吸收、转换各种资源，而这些资源往往来自于环境中的其他组织。因此，形成组织间的资　源相互依赖的关系网络是至关重要的④。随着市场经济的发展、社会的进步，人们的需求日趋呈现　多样化与复杂化的特征。面对千差万别的社会需求，参与公共行政活动的各类组织，无论是公营还　是私营，都不能拥有充足的知识和资源来独自解决一切问题。因此，它们必须彼此依赖，进行谈判　与交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的⑤。当前，社会主义市场经济的深入发展和服务　型政府的深刻改革，已为非政府组织自主ｌ生参与社会管理留下了制度性空间。在此背景下，政府需　要把更多的精力用于掌舵，以此协调整个社会管理的宏观运行；而非政府组织的兴起恰恰在很大程　度上填补了公共权力退出后的一部分社会管理领域的空白。换言之，在实践过程中，政府与非政府　组织就现实社会管理中的重要问题进行博弈，在谈判与反思中不断地调整各自的工作方式方法，借　助谈判协商，达成共识、建立互信、实现合作，在“正和博弈”中求得合作共赢。因此，政府需要　通过妥协来获得社会管理的双赢过程。就本质而言，这是一种妥协式治理。　３．合作治理的基本形式是官民合作共治　“要是人类打算文明下去或走向文明，那就要使结社的艺术随身份平等的扩大而正比地发展　和完善。”⑥单个公民力量的薄弱性，决定了公民大众为了共同的目的，就必须集合个人的力量，　以形形色色组织的形式参与社会管理活动，通过组织化的形式表达他们的个人意愿、维护他们的　个人权益。非政府组织可以有效反映和表达公民意愿，鼓励公民维护自己的合法权益，参与监督　和评估政府政策，培养民间交流和自主管理的方法、技能，培养公民间的平等互惠精神，加深公　民之间的相互信任与理解，促进公民社会的发展与成熟，为实现公民最大公共利益提供组织与制　度保障⑦。在政策治国的时代，公共政策目标的体系化与复杂化，又决定了传统公共行政以政府　这一单一主体来组织政策执行的程式，不再能够满足政策目标实现的需求⑧。政府必须在以政策　目标实现为其主导的社会管理中，与非政府组织，甚至与私人组织和公民大众开展广泛而密切的　合作。无论是促进社会系统协调运转，还是对社会发展的各个环节进行组织、协调、监督与控　制，政府与非政府组织的合作都要求必须超越传统的由政府完全主导的协作性治理格局，加快形　成政府与社会，即官民合作共治的新格局。　政府与非政府组织的合作治理，应是当前和今后一个时期，我国社会管理创新的重要内容和　①［法］卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆１９６３年版，第９页。　②［英］约翰・阿克顿：《自由史论》，胡传胜等译，译林出版社２００１年版，第１８１页。　③［美］科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆１９８８年版，第１８３—１８４页。　④Ｒｉｃｈａｒｄ　Ｈ　Ｈａｌｌ，Ｏｒｇａｎ￣ａｔｗｎ：Ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ，Ｐｒｏｃｅｓｓ　ａｎｄ　Ｏｕｔｃｏｍｅｓ．Ｎｅｗ　Ｙｏｒｋ：Ｊｅｒｓｅｙ　Ｐｒｅｎｔｉｃｅ　Ｈａｌ１．１９９１：２７８　⑤周毅：《从行政管理新理念看政府改革》，《西安交通大学学报》（社科版）２００３年第４期。　⑥［法］托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆１９８８年版，第６４０页。　⑦苏大林等：《走向良性互动：政府与非政府组织合作关系探讨》，《甘肃社会科学》２００６年第４期。　⑧张康之：《论参与治理、社会自治与合作治理》，《行政论坛》２００８年第６期。　社会科学２０１３年第４期　史云贵欧晴：社会管理创新中政府与非政府组织合作治理的路径创新论析　现实的努力方向。官民合作治理不仅要求政府以社会问题的管理者身份出现，更要求政府以非政　府组织的引导者、培育者和帮助者的角色出现。政府在与非政府组织就社会管理问题达成共识的　基础上，应充分发挥非政府组织的自身优势，即在政治体系外部弥补政府治理公共事务的不足，　同时发挥非政府组织自身灵活、精干、专业、高效的优势，并重新激活公共事务领域中被政府所　遗漏的“治理盲区”①。双方在社会管理领域相互合作、相互促进，不断扬长避短，就可以不断　地创新社会合作治理的体制与路径，增加合作治理的效能。　二、我国政府与非政府组织合作治理中的问题及分析　建立健全我国社会管理的新体制，离不开政府与非政府组织在合作治理中的有机衔接与良性　互动。但现实中，政府与非政府组织间的合作治理并不是一帆风顺的。　长期以来，在合作治理实践中一直存在着政府主导和公民（社会）主导之间的争论。　政府主导派认为，推动社会发展是政府的事，非政府组织过多进入社会管理和公共服务领域　会影响政府的管理效能；要提高公共服务与社会管理的质量，有必要对非政府组织进行强力控　制。政府主导模式的极端是国家主义，即政府不信任社会，包揽一切社会事务，将非政府组织排　斥在公共服务与社会管理之外。在这种“强国家一弱社会”模式中，非政府组织数量受到严格　控制，其活动基本限于停滞②。　公民（社会）主导派从人民主权理论出发，强调社会管理的本质就是社会自主性管理，所　有想要对社会公共事务管理贡献力量的组织和个人，都应积极参与社会管理与公共服务的过程，　并通过一种具有合法性的形式实现对国家权力的控制。“公民共同体的公民们期望得到更好的政　府服务……他们需要更为有效的公共服务，他们准备为了实现共同的目标而采取集体行动。”③　具有较强公共服务能力和公共利益表达水平的非政府组织，能够实现公民组织间的常态互动，形　成广泛的公民参与网络，把社会资本转化为影响政府的政治资源，从而在一定程度上抵制政府的　不合理行为，提高公共服务与社会管理的效率与质量。　在现代社会，政府与非政府组织问的关系不是单方面的顺从与服从的关系，而是彼此相互依　赖的关系，这是由于它们都掌握着某些重要的资源④。实际上，政府与非政府组织合作治理的理　想模式应是一种相对平等的合作伙伴关系。政府与非政府组织不应再是界限明晰、相互抗争的竞　争对手，而是边界模糊、共同促进、合作互补的平等伙伴关系。　理想的政府与非政府组织的合作治理，是政府与非政府组织在相互独立的基础上，以平等的　身份，基于资源优势与功能互补而展开的一种组织间互动合作方式。具体而言，政府与非政府组　织合作伙伴关系的建立应具备几个基本条件：目标一致、相互信任、资源与功能互补、相互的独　立与对等⑤。当前，我国政府与非政府组织间是一种非均衡不对等的关系，意味着现阶段政府与　非政府组织在社会管理领域的互动是一种尴尬的依附型合作，还处于合作型社会管理的初级阶　段，即当前非政府组织与政府的协作是一种形式意义上的合作。在以中国政府为主导的社会管理　大环境下，政府与非政府组织的互动关系与合作治理模式的具体表现，是政府处于强势地位，而　非政府组织处于被动的从属地位，非政府组织发挥了对政府社会管理拾遗补阙的作用，不仅没有　自由选择的权利，而且在合作治理中明显缺乏独立性与自主性。　合作治理理论要求搞清是何种治理结构、制度和运行机制能成为生成合作治理行为的“发　①王华：《治理中的伙伴关系：政府与非政府组织间的合作》，《云南社会科学》２００３年第３期。　②储松燕：《中外非政府组织管理体制比较》，国家行政学院出版社２００７年版，第４５页。　③［美］罗伯特・Ｄ．帕特南：《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，江西人民出版社２００１年版，第２１４页。　④Ｊｕｄｉｔｈ　Ｒ　Ｓａｉｄｅｌ，Ｒｅｓｏｕｒｃｅ　Ｉｎｔｅｒｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅ：ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ　ｂｅｔｗｅｅｎ　Ｓｔａｔｅ　Ａｇｅｎｃｉｅｓ　ａｎｄ　Ｎｏｎｐｒｏｆｉｔ　Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ．Ｐｕｂｌｗ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　Ｒｅｖｉｅｗ，１９９１．　⑤王冬芳：《非政府组织与政府的合作机制：公共危机的应对之道》，中国社会出版社２００９年版，第１７２页。　社会科学２０１３年第４期　史云贵　欧　晴：社会管理创新中政府与非政府组织合作治理的路径创新论析　生器”。合作治理需要把治理活动建立在合作原则上，在合作治理的结构、制度以及运行机制　下，通过合作而实现更有效、更全面、更充分的治理。所以，探讨合作治理的结构、制度以及运　行机制是更为根本的任务①。当前，我国政府与非政府组织在合作治理中主要存在如下问题：　１．政府与非政府组织在治理结构中不对等，政府过于强势，非政府组织处于边缘地位　政府与非政府组织之间最为理想的关系应是第三部门在得到政府足够的法律和财政支持的同　时，又能够保持相当的独立性和自主权②。在合作治理中，非政府组织的自主性是形成政府与非　政府组织合作共治局面的重要因素。当前，我国对非政府组织的管理实行双重管理体制，非政府　组织要接受登记管理机关与业务主管部门的双重审核与监管。不少非政府组织源于政府“自上　而下”的职能部门转变，具有浓厚的官办色彩，很难有“独立性”。即使是“自下而上”的自发　组建的草根非政府组织，也不可避免地受到“自上而下”的业务主管部门的管制，很难获得较　大的生存空间，往往摆脱不了昙花一现的命运。非政府组织“半官半民”的性质和体制内化的　趋势，必然会弱化非政府组织的民间性特质并引发对政府的强烈依赖，从而失去了保证其独立性　的合法性根基。因此，在社会管理中，政府与非政府组织在地位上严重不对等，政府更多地处于　主导垄断地位，其占位、越位致使非政府组织在合作治理中一度处于边缘位置，只是形式上的合　作治理，实质上最多是政府完全主导下的协作式治理。　２．合作治理的相关法律制度不健全，非政府组织的合作积极性不高　长期以来，在我国社会管理领域中，普遍存在着非政府组织参与社会管理的法律缺位问题。　没有切实可行的官民协商的法律平台与法律运行机制，宪法规定的人民当家作主就难免流于形　式。为此，党的十八大明确把“法治保障”作为我国社会管理创新和构建“五位一体”社会管　理体系的重要内容。非政府组织参与合作治理的前提，是到相关政府部门登记审查并接受过程监　督，首先在法律制度上就把非政府组织在合作治理中降到了从属、被监管和被支配的地位。而草　根非政府组织在登记准入上也经常会遭遇“门槛高”的尴尬问题。在现实中，官办非政府组织　很容易获准登记，而草根非政府组织的登记备案往往会遇到很多无法想象的困难。不少草根非政　府组织要么登记注册为企业法人，要么挂靠于官办非政府组织名下，有的还顶着“黑户”运行。　僵化的法律体制与不完善的法律机制已严重制约着非政府组织的健康发展，进而严重削弱了合作　治理的社会组织基础。　３．合作治理的运行机制不健全　首先，公众对体制内的非政府组织缺乏认同机制。在现代社会，公民大众一般以非政府组织　为载体对社会管理进行制度化参与。但不少被体制内化了的非政府组织，因公众对它们的代表性　的质疑，反而导致其在合作治理中饱受争议。一些政府部门在选择非政府组织进行购买服务时，　没有及时通过政策听证等公共事务公开形式，充分吸纳公众的意见，从而造成了公众对相关非政　府组织的不了解、不信任，以致在日后的非政府组织的公共服务和社会管理上不配合，甚至强烈　抵制。其次，公民大众对非政府组织社会管理绩效缺乏评估机制。一些政府机构把合作治理完全　等同于政府部门与非政府组织的简单合作管理，在对非政府组织社会管理绩效考评中，过于强调　相关政府部门对非政府组织工作绩效的评估，而不是按照“上评下议”的合作评估要求，积极　为公众参与社会管理提供合作治理绩效评估的平台与机制。政府与体制内非政府组织对社会管理　的垄断，必然造成非政府组织治理能力低下。长此以往的恶性循环，必然阻碍政府与非政府组织　合作治理的效能与质量。再次，缺乏促进合作治理效能的奖惩机制。在以项目为“抓手”的非　政府组织与政府合作治理中，由于政府相关部门对非政府组织的社会管理绩效评估有绝对主导　权，一些非政府组织不得不拿出一定的人力、财力对政府部门进行公关。这样，非政府组织的社　①张康之：《论参与治理、社会自治与合作治理》，《行政论坛》２００８年第６期。　②高红：《城市整合——社团、政府与市民社会》，东南大学出版社２００８年版，第１１５页。　社会科学２０１３年第４期　史云贵欧晴：社会管理创新中政府与非政府组织合作治理的路径创新论析　会管理绩效就明显缺乏科学的区分度，政府与非政府组织不是在法治的平台上良性互动，而是在　“潜规则”下恶性循环。最后，政府与非政府组织在合作治理中缺乏完善的监管机制。迄今我国　还没有一个独立的第三方专门对政府与非政府组织的合作治理进行过程监督。公民大众缺乏制度　化的渠道来反映政府与非政府组织合作治理中的问题。由于监督机制缺位，政府与非政府组织之　间难免出现权力寻租等一系列的违规现象与腐败丑闻，严重影响了政府的合法性和非政府组织的　信誉度，这无疑会让政府与非政府组织的合作治理陷入困境。　三、在社会管理创新中让合作治理模式真正运转起来　社会管理创新，就是要改革当前政府管控型的社会管理模式，通过创新社会管理体制机制，　以健全政府与非政府组织合作治理体制为突破Ｅｌ，在不断创新社会合作治理路径的过程中，让中　国特色的合作治理模式良好地运转起来，以实现政府依法行政管理与非政府组织依法自治的有机　衔接和良性互动。　１．构建社会内生秩序，培育公民社会　社会内生秩序是社会管理创新的力量之源。社会管理的力量源于社会内生秩序的力量。现代　社会的内生秩序是社会中无形的基础性支撑力量，它不是通过政府权力运作来实现的，而是人们　在日常社会生活的互动中，不断实现社会关系和行为的规范化，基于信念、道德、传统、习俗和　经验，形成的植根于基层社会的行为规范和道德共识。它是社会秩序中最具有根本性与基础性的　构成因素，它构成了社会生活的基本底线。在现代社会，如果社会本身缺乏内生秩序，政府很难　产生有效整合社会的力量；一些非政府组织由于无法被合法地吸纳与整合，很可能成为分化合作　治理的力量。社会管理创新的重要使命就是要培育一个具有高度内生秩序的现代公民社会。在一　个具有高度内生秩序的现代社会中，公民个人首先要对自己负责，在个人无法解决问题的时候，　可以通过自愿合作来解决共同的问题；在自愿合作无法解决的时候，才需要强制，即公权力的介　人；而进人公权力的范围内，也应当由较小的共同体承担解决共同问题的责任；只有在下层共同　体需要更高一层支持的时候，更高一层才能予以干预，个人、社会、国家乃至国家内部各级政府　之间形成递升的辅助关系①。　２．重塑治理结构。建立对等合作关系　要想优化政府与非政府组织的合作治理结构以规避合作治理中可能出现的治理风险，就必须　厘清二者在公共事务中各自扮演何种角色、各自应承担什么责任，以形成优良的治理结构。在合　作治理中，政府与非政府组织都应是社会公共事务的治理主体，是治理公共事务的共同责任承担　者；在政府与非政府组织的合作共治中，二者不应是行政系统中的上令下行式“命令一服从”　关系，而是对等、契约式的合作伙伴关系。政府治理说到底也是社会管理的重要内容，要切实把　政府从“社会之上的政府”转变成“社会之中的政府”。在合作治理的过程中，政府应是合作治　理的推动者、引导者和服务者。政府应在合作治理中发挥关键的作用，充当元治理的角色。我们　强调政府组织元治理的角色，旨在强调政府相关部门应承担非政府组织无法承担的任务而已，只　是功能或职能的不同，而不是回归那种“命令一服从”的不平等的关系。在合作治理中，政府　应“作为不同政策主张的人士进行对话的主要组织者，作为有责任保证各个子系统实现某种程　度团结的总体机构，作为规章制度的制定者，使有关各方遵循和运用规章制度，实现各自的目　的，以及在其他子系统失败的情况下作为最高权力机关负责采取最后一着补救措施”②。只有多　元社会治理主体明确各自的职责，形成合理的治理结构，合作治理才能发挥其应有的效能。　①参见王小章《风险时代的社会建设》，《浙江社会科学》２０１０年第３期。　②［英］鲍勃・杰索普：《治理的兴起及失败的风险：以经济发展为例的论述》，漆燕译，《国际社会科学》（中文版）　１９９９年第１期。　社会科学２０１３年第４期　史云贵欧晴：社会管理创新中政府与非政府组织合作治理的路径创新论析　３．加强制度建设。培育对等合作的平台　党的十八大提出了要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社　会管理体系，这是我国以社会管理创新完善政府与非政府组织合作治理的实践运作平台。在　“法治保障”下，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，即各种社会管理主体必须在法　治的框架下积极参与社会合作共治。当前要加快形成“政社分开、权责明确、依法自治”的现　代社会组织体制，加快培育社会组织，增强社会内生秩序和自主性治理的能力。非政府组织既是　沟通政府与公民的重要桥梁，也是监督公共权力和制约资本的重要力量，更是社会管理创新中极　其重要的外部推动力量。培育社会组织力量，探索非政府组织与政府良性互动的体制机制，在法　治允许的框架内实现社会利益的正当表达，可为中国社会管理创新提供源源不断的动力支持。我　国在社会建设中所倡导的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的合作共治平台，有　利于形成国家一社会有机衔接和良性互动的合作治理格局，从而为拓展我国国家治理的战略空间　和公民社会的成长奠定良好的社会组织基础。　４．与时俱进地创新社会合作治理的运行机制　在初步形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”“五位一体”的社会　合作管理体制的基础上，必须与时俱进地创新社会主体多元合作治理的运行机制，不断开创社会　管理的新路径。　第一，健全社会治理主体的有效参与机制。在现代社会，所有的社会治理模式，都是以参与　式治理为基础的。合作治理本身就是一种能够增加官民互信的有效的参与式治理。首先，要充分　发挥我国法律制度的优势，不断创新非政府组织和公民大众参与社会公共事务的积极性；依法保　障和支持非政府组织等各种社会治理主体通过平等的投票、竞选、听证、质询、信访、评议、弹　劾等途径参与社会公共事务。其次，要充分引导非政府组织和公众，借助计算机、互联网、博　客、微博等各种现代信息技术手段，积极参与社会公共事务管理，对政府进行有效监督。当前　在创先争优活动中，要以“上评下议”为“抓手”，积极推进社会管理绩效的官民合作评议进　程，为建立健全官民合作决策机制创造有利的条件。　第二，健全社会合作治理主体间的信任机制。作为一种增量的社会资本，信任是合作的基础　和前提，没有信任就很难有真正的合作。作为一种增量资源，信任产生真正合作，而各种社会主　体在真诚合作共治的过程中也必然会进一步增进互信，从而进一步增强社会合作治理的能力与水　平。在社会合作治理中，应加快信任资源的培育，特别要着力打造政府诚信体系。同时，应依法　为非政府组织等各种社会治理主体建立社会诚信档案，建立健全社会诚信体系。只有具有团结、　合作、自主、信任的合作精神，具有高度的主体意识、权利意识和参与意识，公共事务的各方治　理主体才能更好地治理公共事务。要建立健全对各种社会治理主体社会诚信的考评机制，无论是　政府部门还是非政府组织和其他社会治理主体，在合作治理中，如果失去诚信，都必须承担相应　的责任和受到相应的处罚。　第三，完善社会合作治理的激励保障机制。一个社会主体做什么、不做什么，不是取决于别　的，而是取决于他对利益满足这个需求动机。有效的激励应是因“人”而异的，因此，要根据　社会治理主体的实际需要而采取权变激励，这是驱动合作治理模式有效运行的动力基础。将合作　治理绩效与社会主体的收益挂钩，实行富有弹性的绩效考评制，对绩效良好的政府部门、非政府　组织、公民个人予以充分表彰，可以激励相关社会治理主体能更加积极有效地参与到社会合作共　治中来。对于积极有效参与合作治理的非政府组织，在通过“上评下议”考核其绩效和群众满　意度的基础上，政府相关部门可对它们的效能进行科学分级，政府的财政购买服务也应相应地着　力向绩效高和群众满意度高的非政府组织倾斜。　第四，进一步完善政府对非政府组织的服务性的管理机制。首先，要简化非政府组织的登记　准人机制，加强对非政府组织的引导与培育。随着我国服务型政府建设和政务大厅、“一站式”、　３ｌ　社会科学“一２０１３年第４期　史云贵欧晴：社会管理创新中政府与非政府组织合作治理的路径创新论析　窗式”等政府服务流程再造的不断推进，应优先考虑简化和优化非政府组织登记程序，废除　非政府组织准人中不合理的限制条件，进一步调动非政府组织参与社会合作治理的积极性与创造　性。其次，要进一步完善非政府组织的自主性治理机制。要积极推进非政府组织与政府脱钩，努　力实现非政府组织的“自我管理、自我监督、自我发展”。要进一步加快非政府组织可持续发展　的步伐，保证其独立地位，使合作治理真正运转起来，应做到：一要确保非政府组织机构设置、　人员产生过程中的独立性，避免政府体制在非政府组织中进一步蔓延；二要实现政府部分社会管　理职能的退出与让位，政府要将自己“不该干”、“干不好”、“不能干”的事情，尽快让位于非　政府组织；把不该介入的专业性社会事务，下放给非政府组织来完成；三要切实完善非政府组织　的“法人”化运行机制，让其独立拥有和使用组织资产的权力，逐步实现财务独立，在自负盈　亏的压力下，不断增强其自身“造血”能力。　结　语　健全我国政府与非政府组织的合作治理体制与运行机制，是当前我国社会管理体制创新的重　要突破口。以政府与非政府组织为基础的社会合作治理是我国通过社会管理创新实现人民当家作　主的理性路径。社会管理创新要求我国必须加快对非政府组织引导、培育、规范与服务的力度。　在初步形成“五位一体”社会管理体制的基础上，应从加快培育社会内生秩序、重塑合作治理　结构、加快合作治理平台建设、创新合作治理运行机制等方面，与时俱进地创新政府与非政府组　织合作共治的可行性路径，让中国特色的社会合作治理模式良好地运转起来。　（责任编辑：李　中）　Ａｎ　Ａｎａｌｙｓｉｓ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｐａｔｈ　ｏｆ　Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ　ｉｎ　Ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅ　Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ　ｂｅｔｗｅｅｎ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ａｎｄ　Ｎｏｎ－ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ　Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｄｕｒｉｎｇ　ｔｈｅ　Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｓｏｃｉａｌ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　Ｓｈｉ　Ｙｕｎｇｕｉ　Ｏｕ　Ｑｉｎｇ　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅ　ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ　ｂｅｔｗｅｅｎ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｎｏｎ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ　ｉｓ　ａｎ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｂｒｅａｋｔｈｒｏｕｇｈ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｓｙｓｔｅｍ　ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｏｕｒ　ｃｏｕｎｔｒｙ．Ｂａｓｅｄ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｎｏｎ－ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ，ｓｏｃｉａｌ　ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ　ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ　ｉｓ　ｔｈｅ　ｂａｓｉｃ　ｐｒａｃｔｉｃｅ　ｍｏｄｅ　ｔｏ　ｒｅａｌｉｚｅ　Ｃｈｉｎａ＇ｓ　ｐｅｏｐｌｅ　ｂｅｉｎｇ　ｉｎ　ｐｏｗｅｒ　ｔｈｒｏｕｇｈ　ｔｈｅ　ｓｏｃｉａｌ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ．Ｔｈｅ　ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｓｏｃｉａｌ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｒｅｑｕｉｒｅ　ｏｕｒ　ｃｏｕｎｔｒｙ　ｍｕｓｔ　ａｃｃｅｌｅｒａｔｅ　ｔｈｅ　ｓｐｅｅｄ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｖｅｃｔｏｒｉｎｇ，ｉｎｃｕｂａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｃｕｌｔｉｖａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｎｏｎ—ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ．Ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅ　ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ　ｆｏｒｍｅｄ　ｉｎ　ｐｒａｃｔｉｃｅ　ｉｓ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｖｕｌｎｅｒａｂｌｅ　ｐｅｒｉｏｄ，ｔｈｅｒｅ　ｓｔｉｌｌ　ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｔｈｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ，ｓｕｃｈ　ａｓ　ｕｎｅｑｕａｌ　ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ　ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ，　ｉｎｃｏｍｐｌｅｔｅ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｓｙｓｔｅｍ，ａｎｄ　ｕｎｓｍｏｏｔｈ　ｏｐｅｒａｔｉｎｇ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ．Ｔｈｅｓｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｍａｄｅ　ｔｈｅ　ｐｒａｃｔｉｃｅ　ｏｆ　ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ　ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ　ｂｅｔｗｅｅｎ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｎｏｎ—ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ　ｏｎｃｅ　ｒｅｍａｉｎ　ｓｔａｇｎａｎｔ，　ｂｅｉｎｇ　ｏｆ　ｎｏ　ａｖａｉｌ．Ａｃｃｅｌｅｒａｔｉｎｇ　ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　ｓｏｃｉａｌ　ｅｎｄｏｇｅｎｏｕｓ　ｏｒｄｅｒ，ｒｅｍｏｄｅｌｉｎｇ　ｔｈｅ　ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅ　ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ　ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ，ｃｏｎｓｔｕｃｔｉｒｎｇ　ｐｅｅｒ—ｔｏ—ｐｅｅｒ　ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅ　ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ　ｐｌａｔｆｏｒｍ，ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ　ｔｈｅ　ｓｙｓｔｅｍ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ，ｉｎｎｏｖａｔｉｎｇ　ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅ　ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ａｒｅ　ｔｏ　ｆｕｒｔｈｅｒ　ｉｍｐｒｏｖｅ　ｔｈｅ　ｒａｔｉｏｎａｌ　ｐａｔｈ　ｏｆ　Ｃｈｉｎｅｓｅ　ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃ　ｓｏｃｉａｌ　ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅ　ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ　ｍｏｄｅ１．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：Ｃｏｒｐｏｒａｔｉｖｅ　Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ；Ｎｏｎ—ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ　Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ；Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ　３２