成都市推进城乡一体化专题之二十

二、成都市推进城乡一体化的具体做法和主要特征

按照党的十六大“统筹城乡经济社会发展，建设现代化农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”这一指导思想，成都市委、市政府在充分的调查研究和试点、思考的基础上，从2003年开始，在全市实施了“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”的工作部署。成都市以“城乡一体化”的工作思路来统领城乡发展全局，尝试在西部大开发中走出自己的一条新路，并致力于以此破解二元结构和“三农”难题，在工业化和城市化快速发展的进程中，有深度、有力度、有广度地切实贯彻落实“以人为本”的科学发展观，以公平的增长构建和谐的社会。

成都市推进城乡一体化的具体做法可以概约归纳为“三三见六，以一化二”。这里，第一个“三”，是指“三个集中”，即：工业向园区集中，耕地向规模经营集中，农民向城镇集中；第二个“三”是“三大重点工程”，即：农业产业化工程，农村扶贫开发工程，农村发展环境建设工程。“六”是指六句话：一是以县城和有条件的区域中心镇为重点；二是科学规划为龙头和基础；三是以产业发展为支撑；四是以建立市场化配置资源的机制为关键；五是以制定和完善相关配套政策为保证；六是以农民身份转变为出发点和落脚点。“以一化二”是指以城乡一体化的发展路径来破解“二元结构”。摸索出在西部大开发过程中最大限度调动一切积极因素，充分发挥西部区域性经济发展极的扩散效应，用看得见、摸得着、享受得到的具体作为来体现工业反哺农业、城市带动乡村、解决“三农问题”的办法。 成都市推进“城乡一体化”的主要特征可以归纳为： 政府创新制度环境， 市场活化经济资源， 城乡统筹和谐发展。

可以看出，成都市运用政府和市场这两支手，以改革旧体制去打破城乡分治的政策环境，激活生产要素，用一体化统筹城乡同发展、共繁荣，是对科学发展观的具体落实和构建和谐社会的创造性实践。成都市的这一实践，在方法和路径上可以作出如下的细分和概括： 政府规划推动，市场配置资源；

强化产业支撑，立足多元特点； 创新制度设计，促进要素流转； 聚焦公共产品，连结城乡发展。

――政府规划推动，市场配置资源这是成都市推进城乡一体化的一个鲜明特色。城乡一体的统筹发展，必然首先要有定位，其次是规划，然后是资源配置方式和机制的选择。关于定位，成都市委[2004]7号文件明确提出：“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化是新形势下解决‘三农问题’的根本途径，是探索西部大开发新路的有益尝试，是全面建设小康社会的重大举措，对于贯彻落实十六届三中全会精神、牢固树立科学的发展观、推动我市经济社会事业全面协调和可持续发展具有重要的战略意义。”基于这一定位，成都市委、市政府坚持以政府行为展开的城乡一体化工作中要分类指导，有计划、有重点、有步骤地推进，并且提出，到2007年，全市城市化率达到42%以上，人均GDP达到3000美元，农民人均纯收入达到5000元。

“政府规划推动”在成都市的城乡一体化进程中体现为：着眼城乡经济、社会、自然和人的协调发展，结合土地利用总规和城市总规修编，明确分区功能定位和产业发展重点，凸现区域经济比较优势和特色，突出抓好县域政府所在地和有条件的区域中心镇的市域城镇体系规划，力争在10年内基本形成环绕中心城市的4个中等城市、11个小城市、45个区域中心镇相互呼应的城镇体系。成都市委、市政府针对全市域内的乡镇行政区划、乡镇机构改革、乡镇机关人员分流、城乡规划管理体制、区域重点镇建设、城市规划编制审批等着力点，形成了思路清晰、前瞻性强的系列政策，牵住规划这个牛鼻子，来体现和形成政府的工业化和城市化意图，对各类资源配置主体给出政府的信号。规划实行了城乡一体的制度安排和推进之后，成都市委、市政府大张旗鼓地在2005项目年工作中加大招商力度，创新招商办法，尤其是围绕带动性强的重点项目，突出区域比较优势的项目，延伸价值链和关联度高的项目，能产生集聚效应，统筹“三个集中”的项目，目标明确地激励各类资源配置主体做出相对理性的预期和分散的决策。从而把发展这个第一要务扭住不放，落在实处。

――强化产业支持，立足多元特点城乡一体化的推进，必须建立在不断做大做强的产业支撑基础之上，融入工业化和城市化的进程之中。对此，成都市委、市政府有清醒的认识和明确的布署。按照“集约发展、效益优先”的原则，成都市非常坚决地走工业集聚发展的道路，主要工业布局在成都高新区、成都经济技术开发区这两个国家级工业集中发展区和各区(市)县工业集中发展区；以两级工业发展区为载体，重点打造电子信息、机械(含汽车)、医药、食品(含烟草)、冶金建材、石油化工等六大工业基地，以期逐渐形成高新技术产业、现代制造业和区域特色产业三大工业经济区域。与此同时，特别强调在中心城市和区(市)县政

府所在地及有条件的区域中心镇，搞好第三产业，注重业态转换和结构的升级。但是，市委、市政府强调，在不具备城市化和工业化条件的其他农村地区，就要走农业结构调整的路子，在沃野千里的都江堰灌区优化种、养业布局，为国家的粮食安全做出贡献，并大力发展特色农业，以农业的产业化来具体落实和有效夯实城乡一体化进程。这一点的意义尤为重大。相较东部地区和沿海地区而言，西部地区普遍工业化水平和城市化水平大大偏低，资源配置效率亟待改善，资本存量不足(尤其是农村人力资本)，资本增量稀缺，技术进步的传导机制落后，在这种背景情况下，农村剩余劳动力转移和就业问题已经并且还将面临严峻挑战，刘易斯二元结构模型中的劳动力无限供给和转移路径在此仅具一种理论上的意义。以农民身份转移为重要标志的城乡一体化，必须要通过农业的产业化，通过拉长第一产业在产前、产中和产后的作业链、价值链，通过对特色农业的社会化大生产，以转变农业的生产方式及其配置机制，才能具备可持续的基础。令人欣慰的是，成都市在不断推进的城乡一体化进程中，广大农民群众增收致富的冲动和基层政府为人民服务的主观能动性结合起来，催生出若干这方面的典型。比如，成都市锦江区红砂村的花乡农居、幸福梅林，成都郫县的农科新村，成都邛崃的花楸村等，都是立足自己的特色资源禀赋，针对中心城市大市场的有效需求，转换业态，输出长项，成功地把第一产业和第三产业结合起来，使农业产业化立足多元化特点，适度低层次起步，汇集多数农户参与，取得良好效果。此外，成都市蒲江县对自己有特色的苹果和茶叶生产就采取典型的拉长价值链、形成产业化的作法(从茶叶和苹果种植的土壤改良开始，到良种提纯、植保、市场营销乃至于副产物综合利用，如茶多酚提取)，有力促进了生产方式的转变和农民的增收。

――创新制度设计，促进要素流转越是有效率的经济，生产要素的流动性就越强。城乡一体化的要旨所在，就是要让一切生产要素，包括资本、技术、经营管理、信息尤其是劳动力，都可以按照人本的思想和逐利的原则，在增长和发展的过程中流动起来，可以在资本的粘合下，最大化自己的要素收入，并且在这个过程中实现不同市场主体、不同要素所有者在竞争起点上的公平。这是经济效率得以产生、和谐社会得以构建的基础。而要使这一要旨得以实现，就必须打破数十年计划经济形成的城乡分治、部门歧视的制度性障碍，通过创新制度设计来促进生产要素流动，让市场配置资源的基础性作用得到体现，落到实处。 成都市委、市政府清醒地认识到这一问题的要害所在，重点围绕建立城乡统一、开放的劳动力市场，先后就失地无业农民安置、失地无业农民再就业、农村劳动力培训和就业工作，以及与农村剩余劳动转移流动密切相关的征地农转非人员社保、城乡居民最低生活保障、一元化户籍管理等城乡一体化工作要点出台了系列配套政策。并鼓励各区(市)县政府大胆的自下而上地创新。成都郫县县委政府根据本县地处中心城市近郊、农民收入水平较高、特色农业潜力较大、农民接受新技术、新知识的观念相对较强和县域内交通条件发达的特点，与中国联通公司联手，着力推行“城乡信息一体化”，让可以帮助农民加快产业化步伐、增收致

富的现代信息手段(包括普及到每一个村的Internet 网络，以短信方式发布的包括天气预报、病虫害防治、良种供应、化肥和农药价格、相关农产品供求行情等)成为农业生产要素流动的重要依据，极大地扩张了市场半径，使凝固在自然经济小生产方式中的各种生产要素得以在社会化生产方式中流动。对农民来讲，致富增收的前提，就是要素的流动。在成都双流县、温江区、郫县等区(市)县，以“公司+农户”或“协会+农户”的形式，针对具有比较优势的某些农林产业或经济作物，遵循样板引导、农户自愿的原则，较有力度地进行了土地使用权的流转。在流转过程中，一方面在土地集中经营中获得规模效益，另一方面使农民在转让土地使用权获得租金、保证正常生活收入水平的同时，还促使农民转变为规模经营大户或农业产业公司的农业工人。这种由生产方式和经济制度转变所引起的农民身份乃至思维方式的转变，影响深远。成都市金堂县由政府牵头并构筑平台，形成组织化的农业剩余劳动力转移模式。该县与广东的东莞建成了劳动力供求的信息网络，专门运送农民从金堂到东莞的班车，政府出面组织的民工权益维护机制以及针对有效需求的人力资源培训，深得民心。 ――聚焦公共产品，连结城乡发展社会主义市场经济中的政府职能，就是为全社会提供公共产品，监管经济秩序。在以政府行为推进的“城乡一体化”过程中，政府的行为边界是以市场失灵的边际为止。这一作为空间，在性质上主要不是竞争性资源配置，而是以消费上的非竞争性、非排他性为特征的公共产品的供给；在打破城乡分治的制度性约束为主要手段来创造城乡同发展、共繁荣的前置性条件时，政府最大限度并且没有歧视地提供城乡一体的公共产品，就成为政府的主要作为空间。成都市委、市政府采取政策资源组合配套、系列推出的方式，在城乡一体化进程中，针对“乡”这个矛盾的主要方面，卓有成效地用“看得见的手”来聚焦和供给公共产品，其具体着手的切入点是：加强农村的教育工作，教育强乡(镇)建设工程，帮困助学工程(义务教育阶段两免一补)，农村普通中小学预算内生均公用经费，进城务工就业农民子女接受义务教育，统筹城乡教育改革和发展，农村成人教育工作，农村药品监督供应网络的管理，农村药品监督供应“两网”的建设，农村医疗救助，建立新型农村合作医疗制度，市县乡财政管理体制的改革，建立公共财政制度，农村村组集体资产管理，农村村组管理体制改革，实施中心城区农民新居工程，等等。