ＣＳ ＩｔｌＣＬ＂ （、 ¨１Ｌｌｕ Ｉ ｌａ ｌｃ【１】１ ｍ四 ■●一 ｒ ０浅议城市建设用地节约集约利用 ——以南宁市区为例 ・黄玉莉／陈江宁／苏志军 （广西壮族自治区国土资源规划院，南宁５５００２２） 摘要：土地作为城市发展进程中一切活动的载体，其固有的稀缺性和不可再生性要求城市的发展必须走节约集约 用地之路。文章以南宁市区为例，从土地经济、社会、生态等方面出发，构建南宁市区城市建设用地集约利用评价 指标体系，分析城市土地集约状况，提出制定各类建设用地控制指标和管理规范，促进城市土地集约利用；加强 土地划拨基本管理，推进土地市场化配置；科学制定园区规划，引导工业用地合理布局，盘活存量建设用地，强 化用地批后实施与监管等对策和建议。 关键词：南宁市区；城市化；节约集约用地 中图分类号：Ｆ２９３．２（２６７ＮＮ） 文献标识码：Ｂ 文章编号：１６７２－６９９５（２０１１）１０－００３９－０３ 《国务院关于促进节约集约用 地的通知》（国发［２００８］３号）将 标得分情况对南宁市区建设用地集约 利用情况进行定性和定量评价。 评价指标体系包括２３个具体指 标，涵盖经济效益、社会效益、环境 效益、动态目标等四个方面，指标权 重的确定采用因素成对比较法，理想 值的确定参考国家及地方标准、同 类城市平均值和相关规划目标，指标 节约集约用地确定为“我国必须长期 坚持的一条根本方针”，意味着城市 的发展必须摒弃“摊大饼”式的盲目 扩张，而要走新型的城市化之路、节 约集约用地之路。南宁市作为北部湾 经济区的中心城市，中国一东盟自由 表１南宁市区建设用地评价指标体系 目标层 子目 要素层 要素实 标层 现度 土地投 入强度 ５０．０Ｏ％ 指标因子层 地均固定资产投资强度 （亿元／公顷） 现状值 合理值 指标因子 实现度 ０．０５ ０．０６ ０．０．１ ０ ５０ Ｏ０％ ０．２ ５０．０Ｏ％ 贸易区的桥头堡，面临着千载难逢的 重大发展机遇。随着建设步伐的不断 加快，城市建设用地供需矛盾日益凸 显。本研究通过摸清南宁市区建设用 地集约利用程度、工业用地集约利用 城 市 经济 土地产 地均ＧＤＰ（亿元／公顷） 效益 出效率 ２９．５７％ 地均财政收入（亿元／公顷） ００４２ ０．０１ ４６ ２８．７７％ 土地利 人均建设用地面积（ｍ ／人） 用强度 ９０ ４９％ 建筑容积率 非农业人口比重（％） 城市化 ９８５ｊ％ 水平 非农产业占ＧＤＰ的比重（％） ．１ ０６．８１ １．１ Ｏ５ １．２５ ９６．４３％ ８４．５５％ ０４ ５１．５６％ ５２％ ９２．５５％ ９５％ ２Ｉ．０７％ ２５％ １ ６．６７％ ２０％ ８ ５０％ １ ０％ ９８．７７％ ９７．２１％ ８４．２８％ ８５．５５％ ８５００％ ．土地利 社会 用合理 ８５居住用地比例（％） ．和存量土地现状，找出存在的问题， 提出促进南宁市区建设用地集约利用 的政策和建议。 集 约 效益 ５６％ 度 工业、仓储用地比例（％） 道路广场用地比例（％） 利 用 基础设 施水平 ９１ ０４％ 资源保 ４５人均拥有道路面积（ｍ ／人） 万人拥有公交车 人均耕地面积（亩／人） １ ２．６２ １ ４．４ ８７．６４％ １ ２ ５０ ｊ ５ ９６．１ ５％ 目 标 １建设用地节约集约利用程度评价 市区建设用地集约利用评价的 环境 障因子 ．０４％ ０．５４ ０．７ｇ ４５．０４％ ５８．９８％ ４２．５％ ９１．７２％ １ ０．效益 生态质 建成区绿化覆盖率（％） 量因子 ８８．７４％ 人均公共绿地面积（ｍ ／人） ２９ １ ２ ８５．７５％ 思路是：参考 城市土地集约利用潜 力评价规程》（试行）并结合南宁市 实际情况，建立南宁市区建设用地集 土地可 城市用地规模增长系数 ２．５７ １．１ ２ ４７．２６％ ４．ｇ８ ５ ０７ ５ ５ ９９．６０％ １ ０１４０％ ．持续利 ７９．２０％ 固定资产投入与用地弹性系数 动态 用度 ＧＤＰ与用地弹性系数 约利用评价指标体系，计算指标现状 值、确定指标权重和理想值，根据指 目标 管理绩 ８７效 ｊ ２％ ．城市土地开发利用比率 城市批次土地供应比率 城市土地供应市场化比率 ９８．６４％ １ ０Ｏ％ ９８．６４％ ８５．８５％ ９５％ ８８．２６％ ５４．９５％ ４５％ ７７．６２％ 数据来源：２００９年南宁市统计年鉴、土地利用变更调查数。 ▲作者简介：黄玉莉（１ ９８４一），女，广西壮族自治区钦州市人，广西壮族自治区国土资源规划院土地利用调控所工程师，工学学 士，主要从事土地节约集约利用研究。 ２０１１．１０ Ｎａｆｕｒａ｝Ｒｅｓｏｕｒｃｅ Ｅｃ。ｎ。ｍ ｃｓ。ｆ ｃｈＩｎａ才司司上资源经婶３９ 黼蹦融龋资源 业 誉ｃ 。 《、ｌ¨ ’ …出 ｌｌ｝ ）ｉ｝ 、ｎｎ ” 来，划拨土地在该市经济社会建设中 发挥了极其重要的作用，但随着市场 经济体制的完善与土地有偿使用制度 的发展，现行划拨土地成本核算管理 的弊端逐渐显露。由于划拨土地成本 核算缺乏规范统一的规定，划拨土 地成本确定的随意性较大，难以反映 划拨土地所在区域的公共和基础设施 标准化采用理想值比例推算法，各要 素、子目标、目标分值的计算运用加 方公里、３５亿元／平方公里，而２００９年 南宁市区工业园区均低于ｌＯ，［Ｌ元／平方 公里，园区产出效益与东部和中部先 权求和法。通过计算，南宁市区建设 用地集约利用得分为７１．９４分，总体水 平有待提高。 进开发区仍有较大差距。此外，只有 部分园区开展或规划标准厂房建设， ２建设用地节约集约利用存在的问 题 ２．１城市规模扩张迅速，投入产出效 工业标准厂房的建设尚处于起步阶 段。 ２．４部分园区定位不明确，用地结构 欠合理 投入成本，土地取得成本低、用地单 益不高 位缺乏集约用地动力，一定程度上造 城市的规模应与当地的人口规 成了市区土地的粗放、低效利用和闲 模、贤源环境容量等因素相适应， 置，只有充分发挥市场机制作用，才 城市扩张速度远低于人口增长速度 能有效地促进节约集约用地。 时，就会引发资源供应紧张、环境严 ２ ３工业用地分布零散，园区土地集 重污染等问题；城市扩张速度大大高 约利用水平不高 于人口增长速度时，又容易导致土地 ２Ｏ０９年，南宁市区范围内共有 浪费。城市用地规模增长弹性系数是 衡量城市用地扩张是否合理的重要指 各类工业园区８个，其中国家级园区２ 个，分别为南宁高新技术产业工业园 标，国际公认的合理标准为１．１ ２。 区、南宁经济技术工业园区；自治区 ２００５ ２００９年，南宁市城市用地规模增 级园区３个，分别为南宁仙葫经济开发 长弹性系数平均为２．３７，城市规模扩 ｝ｌ长速度高于人口增长速度，超过了合 区、广西良庆经济工业园区、南宁江 南工业园区；其他类工业园区３个，分 理限度。表明南宁市区处于外延拓展 别为广西明阳工业区、三塘工业集中 阶段，土地利用较为粗放，土地需求 区、伶俐工业集中区。工业园区布局 与供应矛盾较为突出，耕地保护和征 地拆迁工作面临着巨大的压力。 较为分散，除邕宁区外，其余５个城区 均有分布。８个工业园区的工业用地面 近年来，南宁市区建成区土地 积约占南宁市区工业用地的４０％，其他 投入产出率呈现逐年增长的趋势， 工业用地零星分布在各个城区，部分 但与周边省会城市相比，南宁市区 工业用地与居住用地混合交错，市区 建成区土地的投入产出效益仍相对较 工业用地集中度低，难以发挥集聚效 低。２００９年，南宁市区建成区地均固 应。 定资产投资为３５１．７８万元／公顷，低 南宁市区工业园区土地集约利 于昆明（４０６．５４万元／公顷）、成都 用水平较低，在园区土地供求关系紧 （７０３．９５万元／公顷）、长沙（７０４．６２ 张的同时，还存在着粗放利用和浪费 万元／公顷）等城市；建成区地均生 土地的现象。主要表现在：一是园区 产总值为６６８．０２万元／公顷，略高于 部分工业企业用地存在着多征少用， 昆明（６４４．５ ８万元／公顷），但与 征而不用或优地劣用的情况，导致部 成都（９ｌ１．４９万元／公顷）、长沙 （１２３４．９８万元／公顷）等城市相比， 分工业项目土地利用效率低和土地 资源的浪费。二是部分工业园区建设 仍有较大差距。 项目的投资强度、建筑系数、容积率 ２ ２划拨土地成本核算缺乏统一规 较低。三是土地产出效益偏低。２００６ 定，容易造成划拨土地低效利用 年，天津经济技术开发区、长沙经济 南宁市白实施划拨供地方式以 技术开区工业产值分别达到８８，ｆＬ元／平 ４０啼目司土费潦镊砖ＮａＩｕ Ｒｅｓ。ｕｒｃｅ Ｅｃｏｎｏｍ【ｃＳ。ｆｃｈｌｎａ ２０１Ｉ．１０ 部分工业园区在招商引资之初， 由于缺乏先进的指导思想和统一科学 的规划，将一些与工业无关的项目如 房地产开发项目等也引入工业园区， 虽然在一定程度上拉动了园区经济的 发展，但同时也浪费了有限的工业发 展空间。 工业园区作为一定区域的工业生 产集聚区，其工矿仓储用地应在用地 结构中居于主导地位，但从南宁市区 国家级、自治区级工业园区土地利用 结构看，部分园区的工业用地不占主 导地位，用地结构不尽合理。工业用 地在已建成城镇建设用地中居首位的 仅有南宁经开区、良庆经开区，南宁 高新区公共用地所占比重最大，仙葫 经开区公共用地占绝对份额，江南工 业园住宅用地比例较高。从园区个体 看，部分园区工业用地率偏低，除良 庆经开区工业用地率较高外，其余工 业园区工业用地率均低于３５％，仙葫经 开区仅为１．３８％。 ２ ５存量建设用地总量大，土地利用 效率有待提高 ２００８年，南宁市区存量建设用地 ６９２１．４６公顷，占南宁市区建设用地面 积的２４．５６％。南宁市存量用地较多的 主要原因：一是由于征地工作体制不 顺、失地农民补偿安置纠纷等原因， 导致征地拆迁进度缓慢；二是批次用 地获批后，项目尚未落实或因城市规 划调整、选址有特殊要求等原因需另 行选址；三是土地开发主体财力有 限，无法及时缴纳相关费用或进行后 ｔ２ ＫｎＬＩｒＣＣ ｎ‘＿ｕ ｌｎａＩ｝ Ｃ‘ ｎ ¨１舀 ■●一 Ｉ 。表２南宁市区国家级 自治区级工业园区用地结构状况表 分类 南宁高新区 面积 比侈０ ．单位：公顷、％ 江南工业区 面积 比例 生活服务设施外，有条件的园区应将 南宁经开区 面积 比例 良庆经开区 面积 比例 仙葫经开区 面积 比侈４ 其他与工业发展无关的项目迁出，使 有限的土地资源更集中地服务于工业 发展。 加强园区规划实施力度和监管， 严格按规划的用地类型和用地结构供 地，控制行政设施及生活服务用地 住宅 ９１ １ ５ １ ５用地 １ ７％ ３２４．４６ ３４．２９％ ２１．０８ １ ４ ３Ｏ％ １１ ４．ｏ９ １ ９．２７％ ２６．６５ ５９．１ ８％ 工矿仓 １ ７ ２４ １ ９储用地 ８５％ ３２８．７４ ３４．７４％ ９９．６９ ６７．６５％ ８．１ ６ １ ｊ８％ ２１．０２ ５ｏ．９２％ ．交通 １ ４２用地 ４２ ２ｏ．５８％ １ ７１．６１ １ ８．１ ４％ ２ｏ．ｏ７ １ ５．６２％ １ ５５．６５ ２６．２８％ １ ５．４６ ２２．７４％ ．商服 ２２用地 ５８ ５．２６％ ２２．９８ ２．４３％ １．７１ １ １ ６％ ．４．５ ｏ．７６％ ｏ．９６ １．４１％ 量，提高工业用地所占的比重，杜绝 增加与工业园区功能定位无关的用 地。 公共 ２１ ８用地 ５８ ５１ ５ｇ％ ８８．４８ ９．３５％ ４．８２ ５．２７％ ５０９．８１ ５２．３１％ ５ ９２ ５．７６％ ．其他城 镇建设 ７９．９６ １１．５６％ １ ｏ Ｏ２ １ ｏ６％ 用地 Ｏ ｏ．ｏ０％ Ｏ ｏ．Ｏ０％ ｏ．ｏｏ ｏ．Ｏ０％ ３ ４盘活存量建设用地，强化用地批 １ ９．合计 ６９ｉ．９５ ｊ ｏｏ．ｏｏ％ ９４６．２９ ｉＯＯ．ｏｏ％ １４７．５７ ｊ ｏｏ．ｏｏ％ ５９２ ２ｉ ｉ ｏｏ．Ｏ０％ ６７．９９ １ＯＯ．０Ｏ％ 用地率 工业 后实施和监管 南宁市区存量建设用地数量较 ８５％ ３４．７４％ ６７．６５％ １．５８％ ５ｏ ９２％ 数据来源：２０１ Ｏ年国家级、自治区级工业园区土地集约利用评价更新成果。 多、成因复杂，采取灵活措施盘活存 量建设用地、提高土地利用效率，是 缓解目前南宁市区用地紧张局面的有 效途径。一是推行征地拆迁包干制 度，完善被征地农民就业培训和社会 保障体系，加快征地拆迁工作进度； 二是对符合条件的批次建设用地实施 区位调整；三是进一步明确闲置土地 认定标准，避免实施处置时产生分 期开发；四是部分房地产开发商为赚 取土地升值利润而囤积土地。 方式供地，除符合国家《划拨用地目 录》外，一律以有偿方式供地。严格 规范划拨土地的转让、出租、抵押以 及改变用途的行为，进一步完善划拨 土地后续利用和管理。同时，逐步扩 大土地有偿使用范围，严格控制协议 出让范围，提高土地招拍挂出让的比 重。 ３政策建议 ３．１制定各类建设用地控制指标和管 理规范，促进城市土地集约利用 为解决南宁市区土地利用较为粗 放的问题，为国土资源管理部门审核 各类建设项目用地规模提供依据，进 一３．３科学制定园区规划，引导工业用 歧，理顺和规范土地储备的利益分配 机制，促使土地使用者配合闲置土地 处置工作。 步推进市区土地集约利用，建议参 地合理布局 在符合南宁市经济社会发展规 考国家和广西现行的建设用地控制指 标，结合南宁市土地利用实际，严格 划、土地利用总体规划和城市总体 规划的基础上，从加快南宁市工业 与此同时，要进一步加强南宁市 工业用地批后监管，严格规范改变工 业用地用途等土地使用条件的情形， 提高节约集约用地水平，保障南宁市 工业发展用地。 土地使用标准，健全各类建设用地标 准体系，抓紧编制公共设施和公益事 发展的角度出发，充分考虑各园区的 区位特点、周边产业结构、环境保护 要求，高起点、高标准地制定园区规 划，明确园区功能定位和主导产业， 避免产业雷同，逐步提升产业层次。 业建设用地标准，研究制定南宁市机 关团体和事业单位用地、教育用地、 工业项目建设用地等控制指标和管理 规范。通过严格规范各类建设用地的 管理，控制用地规模，缓解南宁市市 区建设用地供需矛盾，提高南宁市区 集约节约用地水平。 ［１】于春艳城市土地集约利用探讨［ｊ】＿安徽 农业科学，２００５，３ｊ（７）：１３３３—１ ３３４ ： 以国家级、自治区级工业园区为 核心，按照地域邻近、主导产业一致 的原则，整合其他工业园区，引导零 星工业用地向园区集中。建议将三塘 ［２】许伟城市土地集约化利用及其评价 研究［Ｄ］重庆：重庆大学硕士学位论 文，２００５ ６１ ３．２加强土地划拨成本管理，推进土 地市场化配置 工业集中区纳入南宁高新区，将伶俐 ［３】渠丽萍，姚书振城市土地集约利用的系 统分析ＩＪ］城市开发，２ｏｏ４（１ ６）：６４－６６ ： ［４］林坚，陈祁晖，晋碌瑶．土地应该怎么； 用一一城市土地集约利用的内涵与指、 为深化土地有偿使用制度改革， 运用价格机制抑制多占、滥占和浪费 土地，建议尽快制定南宁市划拨土地 成本核算管理规定，确定南宁市区各 区片划拨土地价格。严格限定以划拨 工业集中区纳入仙葫经济工业园区。 快速环道以内除工业园区外不再新增 工业用地，现有零星工业用地通过 “土地置换”逐步搬迁至工业园区。 工业园区内除保留必要的行政办公和 标评价［Ｊ】ｌ中国土地，２００４（１１）：４—７ 收稿日期：２０１ １－０５－２８ ２０１１．１０ Ｎａｔｕｒａ ｌＲｅｓｏｕｒｃｅ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ｏｆＣｈｉｎａ寸司目土货污锺毋４１