最高人民法院印发《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》的通知(法发〔2009〕19号,2009年4

最高人民法院

印发《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》的通知

法发〔2009〕19号

（2009年4月3日）

各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：

为认真落实中央关于研究解决金融不良债权转让过程中国有资产流失问题的精神，统一思想，明确任务，依法公正妥善地审理涉及金融不良债权转让案件，防止国有资产流失，保障金融不良债权处置工作的顺利进行，维护和促进社会和谐稳定，维护社会公共利益和相关当事人的合法权益，最高人民法院商有关部门形成了《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》，现印发给你们，请结合审判工作实际，遵照执行。

各高级人民法院，特别是不良债权转让纠纷案件数量较多、标的额较大、影响较大地区的高级人民法院，要加强对有关案件审判、执行工作的调研指导，发现新情况、新问题的，应当及时报告最高人民法院。最高人民法院关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要

为了认真落实中央关于研究解决金融不良债权转让过程中国有资产流失问题的精神，。统一思想，明确任务，依法妥善公正地审理涉及金融不良债权转让案件，防止国有资产流失，保障金融不良债权处置工作的顺利进行，维护和促进社会和谐稳定，最高人民法院邀

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请全国人大常委会法制工作委员会、中共中央政法委员会、国务院法制办公室、财政部、国务院国有资产监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会、中国人民银行和审计署等单位，于2008年l O月14日在海南省海口市召开了全国法院审理金融不良债权转让案件工作座谈会。各省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院以及新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院主管民商审判工作的副院长、相关审判庭的负责同志参加了座谈会。与会同志通过认真讨论，就关于审理涉及金融不良债权转让案件的主要问题取得了一致的看法。现纪要如下：

一、关于审理此类案件应遵循的原则

会议认为，此类案件事关金融不良资产处置工作的顺利进行，事关国有资产保护，事关职工利益保障和社会稳定。因此，人民法院必须高度重视此类案件，并在审理中注意坚持以下原则：

(一)坚持保障国家经济安全原则。民商事审判工作是国家维护经济秩序、防范和化解市场风险、维护国家经济安全的重要手段。全国法院必须服从和服务于国家对整个国民经济稳定和国有资产安全的监、控，从中央政策精神的目的出发，以民商事法律、法规的基本精神为依托，本着规范金融市场、防范金融风险、维护金融稳定、保障经济安全的宗旨，依法公正妥善地审理此类纠纷案件，确保国家经济秩序稳定和国有资产安全。

(二)坚持维护企业和社会稳定原则。金融不良资产的处置，涉及企业重大经济利益。全国法院要进一步强化政治意识、大局、意识、责任意识和保障意识，从维护国家改革、发展和稳定的大局出发，依法公正妥善地审理好此类纠纷案件，切实防止可能引发的群体性、突发性和恶性事件，切实做到“化解矛盾、理顺关系、安定人心、维护秩序\"。

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(三)坚持依法公正和妥善合理的原则。人民法院在审理此类案件中，要将法律条文规则的适用与中央政策精神的实现相结合，将坚持民商法的意思自治、平等保护等理念与国家经济政策、金融市场监管和社会影响等因素相结合，正确处理好保护国有资产、保障金融不良资产处置工作顺利进行、维护企业和社会稳定的“关系，做到统筹兼顾、妥善合理，确保依法公正与妥善合理的统一，确保审判的法律效果和社会效果统一。

(四)坚持调解优先、调判结合的原则。为了避免矛盾激化，维护社会稳定，平衡各方利益，人民法院在诉讼中应当向当事人充分说明国家的政策精神，澄清当事人对法律和政策的模糊认识。坚持调解优先，积极引导各方当事人本着互谅互让的精神进行协商，尽最大可能采用调解的方式解决纠纷。如果当事人不能达成和解，人民法院要根据相关法律法规以及本座谈会纪要(以下简称《纪要》)进行妥善公正的审理。

二、关于案件的受理

会议认为，为确保此类案件得到公正妥善的处理，凡符合民事诉讼法规定的受理条件及《纪要》有关规定精神涉及的此类案件，人民法院应予受理。不良债权已经剥离至金融资产管理公司又被转让给受让人后，国有企业债务人知道或者应当知道不良债权已经转让而仍向原国有银行清偿的，不得对抗受让人对其提起的追索之诉，国有企业债务人在对受让人清偿后向原国有银行提起返还不当得利之诉的，人民法院应予受理；国有企业债务人不知道不良债权已经转让而向原国有银行清偿的，可以对抗受让人对其提起的追索之诉，受让人向国有银行提起返还不当得利之诉的，人民法院应予受理。

受让人在对国有企业债务人的追索诉讼中，主张追加原国有银行为第三人的，人民法院不予支持；在《纪要》发布前已经终审或者根据《纪要》做出终审的，当事人根据《纪要》认为生效裁判存在错误而申请再审的，人民法院不予支持。

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案件存在下列情形之一的，人民法院不予受理：(一)金融资产管理公司与国有银行就政策性金融资产转让协议发生纠纷起诉到人民法院的；(二)债权人向国家政策性关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的；(三)债权人向已列入经国务院批准的全国企业政策性关闭破产总体规划并拟实施关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的；(四)《纪要》发布前，受让人与国有企业债务人之间的债权债务关系已经履行完毕，优先购买权人或国有企业债务人提起不良债权转让合同无效诉讼的；(五)受让人自金融资产管理公司受让不良债权后，以不良债权存在瑕疵为由起诉原国有银行的；(六)国有银行或金融资产管理公司转让享受天然林资源保护工程政策的国一有森工企业不良债权而引发受让人向森工企业主张债权的(具体详见《天然林资源保护区森工企业金融机构债务免除申请表》名录)；(七)在不良债权转让合同无效之诉中，国有企业债务入不能提供相应担保或者优先购买权人放弃优先购买权的。

三、关于债权转让生效条件的法律适用和自行约定的效力

会议认为，不良债权成立在合同法施行之前，转让于合同法施行之后的，该债权转让对债务人生效的条件应适用合同法第八十条第一款的规定。

金融资产管理公司受让不良债权后，自行与债务人约定或重新约定诉讼管辖的，如不违反法律规定，人民法院应当认定该约定有效。金融资产管理公司在不良债权转让合同中订有禁止转售、禁止向国有银行、各级人民政府、国家机构等追偿、禁止转让给特定第三人等要求受让人放弃部分权利条款的，人民法院应认定该条款有效。国有银行向金融资产管理公司转让不良债权，或者金融资产管理公司收购、处置不良债权的，担保债权同时转让，无须征得担保人的同意，担保人仍应在原担保范围内对受让人继续承担担保责任。担保合同中关于合同变更需经担保人同意或者禁止转让主债权约定，对主债权和担保权利转让没有约束力。、

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四、关于地方政府等的优先购买权

会议认为，为了防止在通过债权转让方式处置不良债权过程中发生国有资产流失，相、关地、方人民，政府或．者代表本+级人民政府履行出资人职责的机构、部门或者持有国有企业债务人国有资本的集团公司可以对不良债权行使优先购买权。

金融资产管理公司恂非国有金融机构法人转让不良债权的处置方案、交易条件以及处置程序、方式确定后，单笔(单户)转让不良债权的，金融资产管理公司应当通知国有企业债务人注册登记地的优先购买权人。以整体“资产包\"的形式转让不良债权的，如资产包中主要债务人注册登记地属同一辖区，应当通知该辖区的优先购买权人；如资产包中主要债务人注册登记地属不同辖区，应当通知主要债务人共同的上级行政区域的优先购买权人。

按照确定的处置方案、交易条件以及处置程序、方式，上述优先购买权人在同等条件下享有优先购买权。优先购买权人收到通知后明确表示不予购买或者在收到通知之日起三十日内未就是否行使优先购买权做出书面答复，或者未在公告确定的拍卖、招标日之前做出书面答复或者未按拍卖公告、招标公告的规定时间和条件参加竞拍、竞标的，视为放弃优先购买权。

金融资产管理公司在《纪要》发布之前已经完成不良债权转让，上述优先购买权人主张行使优先购买权的，人民法院不予支持。

债务人主张优先购买不良债权的，人民法院不予支持。

五、关于国有企业的诉权及相关诉讼程序

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会议认为，为避免当事人滥用诉权，在受让人向国有企业债务人主张债权的诉讼中，国有企业债务人以不良债权转让行为损害国有资产等为由，提出不良债权转让合同无效抗辩的，人民法院应告知其向同一人民法院另行提起不良债权转让合同无效的诉讼；国有企业债务人不另行起诉的，人民法院对其抗辩不予支持。国有企业债务人另行提起不良债权转让合同无效诉讼的，人民法院应中止审理受让人向国有企业债务人主张债权的诉讼，在不良债权转让合同无效诉讼被受理后，两．案合并审理。国有企业债务人在二审期间另行提起不良债权转让合同无效诉讼的，人民法院应中止审理受让人向国有企业债务人主张债权的诉讼，在不良债权转让合同无效诉讼被受理且做出一审裁判后再行审理。

国有企业债务人提出的不良债权转让合同无效诉讼被受理后，对于受让人的债权系直接从金融资产管理公司处受让的，人民法院应当将金融资产管理公司和受让人列为案件当事人；如果受让人的债权系金融资产管理公司转让给其他受让人后，因该受让人再次转让或多次转让而取得的，人民法院应当将金融资产管理公司和该转让人以及后手受让人列为案件当事人。

六、关于不良债权转让合同无效和可撤销事由的认定

会议认为，在审理不良债权转让合同效力的诉讼中，人民法院应当根据合同法和《金融资产管理公司条例》等法律法规，并参照国家相关政策规定，重点审查不良债权的可转让性、受让人的适格性以及转让程序的公正性和合法性。金融资产管理公司转让不良债权存在下列情形的，人民法院应当认定转让合同损害国家利益或社会公共利益或者违反法律、行政法规强制性规定而无效。(一)债务人或者担保人为国家机关的；(二)被有关国家机关依法认定为涉及国防、军工等国家安全和敏感信息的以及其他依法禁止转让或限制转让情形的；(三)与受让人恶意串通转让不良债权的；(四)转让不良债权公告违反《金融资产管理公司资产处置公告管理办法(修订)》规定，对依照公开、公平、公正和竞争、择优原则处置

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不良资产造成实质性影响的；(五)实际转让的资产包与转让前公告的资产包内容严重不符，且不符合《金融资产管理公司资产处置公告管理办法(修订)》规定的；(六)根据有关规定应经合法、独立的评估机构评估，但未经评估的；或者金融资产管理公司与评估机构、评估机构与债务人、金融资产管理公司和债务人、以及三方之间恶意串通，低估、漏估不良债权的；(七)根据有关规定应当采取公开招标、拍卖等方式处置，但未公开招标、拍卖的；或者公开招标中的投标入少于三家(不合三家)的；或者以拍卖方式转让不良债权时，未公开选择有资质的拍卖中介机构的；或者未依照《中华人民共和国拍卖法》的规定进行拍卖的；(八)根据有关规定应当向行政主管部门办理相关报批或者备案、登记手续而未办理，且在一审法庭辩论终结前仍未能办理的；(九)受让人为国家公务员、金融监管机构工作人员、政法干警、金融资产管理公司工作人员、国有企业债务人管理人员、参与资产处置工作的律师、会计师、评估师等中介机构等关联人或者上述关联人参与的非金融机构法人的；(十)受让人与参与不良债权转让的金融资产管理公司工作人员、国有企业债务人或者受托资产评估机构负责人员等有直系亲属关系的；(十一)存在其他损害国家利益或社会公共利益的转让情形的。在金融资产管理公司转让不良债权后，国有企业债务人有证据证明不良债权根本不存在或者已经全部或部分归还而主张撤销不良债权转让合同的，人民法院应当撤销或者部分撤销不良债权转让合同；不良债权转让合同被撤销或者部分撤销后，受让人可以请求金融资产管理公司承担相应的缔约过失责任。

七、关于不良债权转让无效合同的处理

会议认为，人民法院认定金融不良债权转让合同无效后，对于受让人直接从金融资产管理公司受让不良债权的，人民法院应当判决金融资产管理公司与受让人之间的债权转让合同无效；受让人通过再次转让而取得债权的，人民法院应当判决金融资产管理公司与转让人、转让人与后手受让人之间的系列债权转让合同无效。债权转让合同被认定无效后，人民法院应当按照合同法的相关规定处理；受让人要求转让人赔偿损失，赔偿损失数额应

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以受让人实际支付的价金之利息损失为限。相关不良债权的诉讼时效自’金融不良债权转让合同被认定无效之日起重新计算。金融资产管理公司以整体“资产包\"的形式转让不良债权中出现单笔或者数笔债权无效情形、或者单笔或数笔不良债权的债务人为非国有企业，受让人请求认定合同全部无效的，人民法院应当判令金融资产管理公司与转让人之间的资产包债权转让合同无效；受让人请求认定已履行或已清结部分有效的，人民法院应当认定尚未履行或尚未清结部分无效，并判令受让人将尚未履行部分或尚未清结部分返还给金融资产管理公司，金融资产管理公司不再向受让人返还相应价金。

八、关于举证责任分配和相关证据的审查

会议认为，人民法院在审查不良债权转让合同效力时，要加强对不良债权转让合同、转让标的、转让程序、以及相关证据的审查，尤其是对受让人权利范围、受让人身份合法性以及证据真实性的审查。不良债权转让合同中经常存在诸多限制受让人权利范围的条款，人民法院应当要求受让人向法庭披露不良债权转让合同以证明其权利合法性和权利范围。受让人不予提供的，人民法院应当责令其提供；受让人拒不提供的，应当承担举证不能的法律后果。人民法院在对受让人身份的合法性以及是否存在恶意串通等方面存在合理怀疑时，应当根据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》及时合理地分配举证责任；但人民法院不得仅以不良债权出让价格与资产账面额之间的差额幅度作为引起怀疑的证据，而应当综合判断。对当事人伪造或变造借款合同、担保合同、借款借据、修改缔约时间和债务人还贷时间以及产生诉讼时效中断证据等情形的，人民法院应当严格依据相关法律规定予以制裁。

九、关于受让人收取利息的问题

会议认为，受让人向国有企业债务人主张利息的计算基数应以原借款合同本金为准；

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受让人向国有企业债务入主张不良债权受让日之后发生的利息的，人民法院不予支持。但不良债权转让合同被认定无效的，出让入在向受让人返还受让款本金的同时，应当按照中国人民银行规定的同期定期存款利率支付利息。

十、关于诉讼或执行主体的变更

会议认为，金融资产管理公司转让已经涉及诉讼、执行或者破产等程序的不良债权的，人民法院应当根据债权转让合同以及受让人或者转让人的申请，裁定变更诉讼主体或者执行主体。在不良债权转让合同被认定无效后，金融资产管理公司请求变更受让人为金融资产管理公司以通过诉讼继续追索国有企业债务人的，人民法院应予支持。人民法院裁判金融不良债权转让合同无效后当事人履行相互返还义务时，麈炊不良。债樱最终受让人舞、始逐与前手相互返还，直至完成第一受让人与金融资产管理公司的相互返还。后手受让人直接对金融资产管理公司主张不良债权转让合同无效并请求赔偿的，人民法院不予支持。

十一、关于既有规定的适用

会议认为，国有银行向金融资产管理公司转让不良债权，或者金融资产管理公司受让不良债权后，通过债权转让方式处置不良资产的，可以适用最高人民法院《关于审理金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》、《关于贯彻执行最高人民法院“十二条\"司法解释有关问题的函的答复》、《关于金融资产管理公司收购、管理、处置银行不良资产有关问题的的补充通知》和《关于国有金融资产管理公司处置国有商业银行不良资产案件交纳诉讼费用的通知》。受让人受让不良债权后再行转让的，不适用上述规定，但受让人为相关地方人民政府或者代表本级人民政府履行出孱人职责的机构、部门或者持有国有企业债务人国有资本的集剧公司除外。

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国有银行或者金融资产管理公司根据《关于贯彻执行最高人民法院“十二条”司法解释有关问题的函的答复》的规定，在全国或省级有影响的报纸上发布有催收内容的债权转让通知或公告的，该公告或通知之日应为诉讼时效的实际中断日。上述公告或者通知对保证合同诉讼时效发生同等效力。

十二、关于《纪要》的适用范围

会议认为，在《纪要》中，国有银行包括国有独资商业银行、国有控股商业银行以及国有政策性银行；金融资产管理公司包括华融、长城、东方和信达等金融资产管理公司和资产管理公司通过组建或参股等方式成立的资产处置联合体。国有企业债务人包括国有独资和国有控股的企业法人。受让人是指非金融资产管理公司法人、自然人。不良债权转让包括金融资产管理公司政策性和商业性不良债权的转让。政策性不良债权是指1999年 2000年上述四家金融资产管理公司在国家统一安排下通过再贷款或者财政担保的商业票据形式支付收购成本从中国银行、中国农业银行、中国建设银行、中国工商银行以及国家开发银行收购的不良债权；商业性不良债权是指2004年至2005年上述四家金融资产管理公司在政府主管部门主导下从交通银行、中国银行、中国建设银行和中国工商银行收购的不良债权。

《纪要》的内容和精神仅适用于在《纪要》发布之后尚在一审或者二审阶段的涉及最初转让方为国有银行、金融资产管理公司通过债权转让方式处置不良资产形成的相关案件。人民法院依照审判监督程序决定再审的案件，不适用《纪要》。

会议还认为，鉴于此类纠纷案件具有较强政策性，人民法院在案件审理过程中，遇到难度大、涉及面广或者涉及社会稳定的案件，要紧紧依靠党委领导，自觉接受人大监督，必要时也可以请示上级人民法院。在不良债权处置工作中发现违规现象的，要及时与财政、

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金融监管部门联系或者向金融监管部门提出司法建议；对存在经济犯罪嫌疑、发现犯罪线索的，要及时向有关侦查机关移送案件或者案件线索。上级人民法院要加强审理此类纠纷

案件的监督指导，及时总结审判经验，发布案件指导，依法妥善公正地审理好此类案件。

2009年4月3日印发

解读最高法院《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（上）

2009年04月21日 星期二 14:33

关于审理涉及金融不良债权转让案件的若干政策和法律问题

——解读最高法院《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（上）

作者： 高民尚 发布时间： 2009-04-20 09:11:25

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为依法妥善公正地审理涉及金融不良债权转让案件，防止国有资产流失，保障金融不良债权处置工作的顺利进行，维护和促进社会和谐稳定，维护社会公共利益和相关当事人的合法权益，最高法院于2005年1月正式起草制定关于审理涉及金融不良债权转让案件的司法政策性文件。该文件的起草、论证、沟通、协调工作历时四年有余，不仅梳理了最高法院以往发布的相关司法解释和司法解释性文件，而且总结了各级法院的审判实践，更吸纳了国家相关主管部门的意见。

为贯彻落实中央确定的解决金融不良债权转让过程中国有资产流失问题精神，最高法

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院邀请全国人大常委会法制工作委员会、中共中央政法委员会、国务院法制办公室、国家财政部、国务院国有资产监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会、中国人民银行和国家审计署等单位，于2008年10月14日在海南省海口市召开了全国法院审理金融不良债权转让案件工作座谈会。以前期已经起草比较成熟的司法政策性文件为蓝本，并根据与会代表就关于审理涉及金融不良债权转让案件的主要问题所取得的一致意见，最高法院于2009年4月3日公布了法发〔2009〕19号《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）。

该《纪要》共计12部分，主要规定了审理此类案件的原则、案件的受理、债权转让生效条件的法律适用和自行约定的效力、地方政府等优先购买权、国有企业的诉权及相关诉讼程序、不良债权转让合同无效和可撤销事由的认定、不良债权转让无效合同的处理、举证责任分配和相关证据审查、受让人收取利息、诉讼或执行主体变更、既有规定的适用以及纪要的适用范围等问题。

为了有助于各级法院把握该《纪要》的背景和蕴含的价值权衡以及若干重要规则形成的脉络，进一步加深对该《纪要》精神和内容的理解，更好地发挥其在审理涉及金融不良债权转让案件中的指导作用，现就该规定所涉及的主要问题加以阐释。

一、问题背景与价值权衡

（一）问题之所在

为了防范金融风险，解决国有商业银行不良贷款问题，1999年国务院组建了华融、长城、东方、信达四大金融资产管理公司，分别受让了工、农、中、建四家国有商业银行约1.3万亿元人民币的不良资产（其后又陆续受让了部分债权，总额达到２万亿元人民币左

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右），并于2000年11月1日公布实施《金融资产管理公司条例》。金融资产管理公司运用其特殊的法律地位，通过打包出售、债务重组、债转股、资产证券化等手段，最大限度地保全国有资产，比较有效地降低了不良资产率，缓解了金融业经营风险。但在处置不良资产过程中，仍然存在一些导致国有资产流失的漏洞。最高法院、财政部、中国人民银行、国资委、中国银监会等五单位的协同调研报告指出，其中导致国有资产流失的突出问题有四：第一，不良债权定价机制不完善，缺少有效的外部监督和约束，容易出现内部人控制、低价贱卖等问题。第二，评估程序欠缺规范，评估机构多由资产管理公司自行委托，评估结果亦由其自行认定，容易导致评估价格与不良债权的真实价值大幅偏离。第三，资产管理公司内控系统在实践中操作性不强，常流于形式。实际处置资产过程不透明，内部交易和关联交易较多，存在假招标和假拍卖等问题。第四，资产管理公司采取折扣转让的方式处置债权时，与国有企业债务人（担保人）、国有资产管理部门之间缺乏必要的沟通，使债务人或担保人直接面临不良债权处置后的诉讼风险和高额偿付风险。2005年6月28日，国家审计署在向人大常委会做报告时指出：审计署对四大资产管理公司的审计发现了诸多违规问题，包括违规剥离和收购不良资产、违规低价处置不良资产、违规挪用资产处置回收资金为职工谋利或公款私存，造成回收资金损失，共涉及金额715.49亿元。国家审计署2006年3月29日发布的审计公告显示：金融资产管理公司收购违规剥离的不良资产169.18亿元，违规和不规范不合理处置不良资产272.15亿元。这种状况不仅引发社会各界关于国有资产流失的争论，而且可能影响不良金融资产处置目标的实现，进而可能因国有企业职工债权问题而造成社会不稳定。中央对此高度重视。

由于不良资产处置涉及面较广，影响较大，所涉问题较多，既面临国家相关政策各异的困境，也遭遇法律适用不一的问题，致使人民法院在审理此类案件中面临规则适用上的巨大困境，造成大量的此类相关案件处于中止审理或中止执行状态，并使此类案件的审理和执行已经成为近年来全国民商审判工作中的焦点和疑难问题。据统计，全国各级法院目前已经受理此类相关案件1万余件。

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为审理此类案件提供妥当的适用规则，最高法院与相关部门进行了多次沟通和协调，但各部门就政策性破产企业的核销债务及担保、国有企业债务人优先购买权、债务人提起无效之诉权、认定转让合同无效的情形、以及受让人收取利息等诸多问题，相互之间仍然存在一定的分歧，有些意见甚至比较激烈。其中诸多争论问题并非最高法院法定权限内所能解决。因此，充分征求中央相关部门和立法部门意见，并由更高决策层确定解决此类问题的精神，以此为基础制订相关司法政策性文件，尽快明确法律适用规则，是人民法院公正稳妥地解决此类纠纷的当务之急。

（二）利益之权衡

我们认为，相关诸多争论问题的根本症结或者说解决不良债权转让纠纷案件的关键在于：如何解决和化解计划经济时期形成的历史遗留问题。该问题的实质是一个价值权衡以及价值选择问题，并至少权衡以下五个价值因素。

价值权衡之一：私权处分和公共利益的权衡。有观点认为，金融资产管理公司受让不良债权后通过各种方式处置债权，属于私权处分行为，债务人无权过问，人民法院不宜干预。我们认为，数以万亿的国有金融债权的剥离与处置，绝不仅是国有商业银行、金融资产管理公司与受让人之间简单的债权转让关系问题，更不仅仅是简单的商事主体之间的私权处分，而是巨额国有资产的流动与利益再分配问题。这种流动能否在公开公平公正的程序下进行，事关全体国民和国家的利益，事关人民对党和政府的基本信心，事关我国金融体制改革乃至国有资产管理体制改革目的能否顺利实现，这是我国当前非常重要的社会公共利益之一。因此，单纯地以意思自治为由并以保护私权处分的名义来评断不良债权转让行为，是有失偏颇的。

价值权衡之二：职工债权和金融债权的权衡。虽然国有企业财务账面上主要体现为银

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行的金融债权，但实际上还存在一笔政府承认的“职工债权”，即企业拖欠职工的工资、医疗伤残补助、抚恤费用、基本养老保险、基本医疗保险费用、以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金等。根据国家相关政策，在国企改革中为了确保社会稳定和社会公平，在计算国有企业净资产时，既要从企业账面总资产中扣除包括金融债权在内各种账面债务，也要扣除“职工债权”。实践中，受让人以较低的市场价格购买金融不良债权时，其支付的仅是购买金融不良债权的对价，并未支付购买“职工债权”的对价，而得到的实际效果却是整个国有企业的所有权。受让人作为新债权人对国有企业债务人追索债权的结果通常是，或者在现行法律规则下造成国有企业破产，或者新企业为增效而减员，从而引发职工下岗、集体上访问题，由此直接触及国企改制中的难点问题即职工债权和职工安置问题。由于该过程中经常出现一些受让人“一夜暴富”或“一案暴富”现象，故而引发社会各界关于国有资产流失的争论。我们认为，根据现行合同法和《金融资产管理公司条例》的规定，金融资产管理公司或者受让人有权向国有企业债务人追偿债权，而国有企业职工主张保护其自身债权，也是有国家政策和相关法律支持的。因此，单纯地以合同法等规定保护金融机构债权，难以避免出现职工上访、围攻金融机构或法院的现象，并进而影响社会和谐稳定；而单纯地通过国家政策和相关法律精神保护职工权益，也必然出现金融机构或受让人不服裁判而认为司法不公。如何协调法律法规与国家政策的关系，如何权衡金融债权与职工债权之间的冲突，是制定审理相关司法政策时必须思考的一个重要问题。

价值权衡之三：中央财政和地方财政的权衡。金融资产管理公司处置债权后，将其回收的款项上缴财政部，从而充盈中央财政；但国有企业在向受让人清偿后，常常导致职工下岗或上访，地方政府为维护社会和谐稳定必然要对职工进行安置，安置费用通常由地方财政负责。因此，不良债权处置问题也蕴含着中央财政和地方财政之间的权衡问题。

价值权衡之四：计划经济法律问题与市场经济法律规则的权衡：如果说经济法律规则是经济运行规则在法律上的抽象和体现，那么现行民商法律规则是社会主义市场经济交易

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规则在法律上的抽象和体现。由于国有商业银行剥离和金融资产管理公司处置的不良债权大多是计划经济阶段形成的债权债务关系，其中的很多债权债务法律关系的形成是源于政府指令而非基于意思自治原则，因此如果依据社会主义市场经济阶段以意思自治为原则的现行民商事法律规则来裁判，那么这种做法的实质就是赋予现行民商法律规则以溯及力。这不仅违反“法律不溯及既往”的基本原则，而且必将导致利益安排和分配方面的不公平。加之，现行合同法是以一般合理对价交易行为所形成的普通债权作为规制对象，虽然不再明确强调等价，但仍然内在地遵循价值和价格的关系；而不良债权并非普通债权，而是一种特定历史时期形成的特别债权，尽管处置时在形式上遵循了市场交易方式，但对其价值和价格的偏离程度以及合理的价格，至今未有明确和完善的认定机制。因此，单纯机械地适用合同法等法律法规裁判此类纠纷案件，其结果自然有失公允。权衡计划经济法律问题与市场经济法律规则的实质是如何做到“尊重历史、正视现实、展望未来”的问题。

价值权衡之五：市场竞争与国家干预的权衡。有观点认为，人民法院应当采取司法保守立场，包括人民法院在内的国家层面不宜干预不良债权处置问题，否则将严重影响社会主义市场经济发展进程，甚至关乎能否坚持市场化的方向问题。我们认为，法律规则与经济规则之间属于互动关系。改革开放三十年的历程，在经济层面上体现为从计划经济向市场经济的转型过程；在市场层面上体现为从没有市场竞争向培育和鼓励市场竞争的演变过程；在国家干预层面上体现为从国家全面过度干预向国家适时适度干预的演变过程；在法律层面体现为市场经济法律规则的逐步建立和健全的发展过程；在司法层面上，体现为人民法院不断推动市场经济法律规则建立和健全以及妥当适用规则的过程。因此，在我国三十年发展历程中，人民法院的司法立场和态度并不是发达国家司法机关那种趋于保守的态度，而是采取积极推进和大力保障的立场，充分发挥经济基础和上层之间的良性互动功能。但应当看到，在经济转型阶段特别容易出现社会财富分配不公平状况，在市场培育和发展过程中特别容易出现不公平竞争，因此，国家在这个良性互动过程中，虽然不会全面地过度地干预，但也绝不是“守夜人”式的不干预；司法裁判作为国家干预的一种方式，无疑

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要对市场化进程中出现的不公平进行干预。所以，人民法院代表国家通过裁判方式对不良债权处置过程中出现的诸多问题进行干预，不仅是必要的，也是必须的。当然，这种干预不是旨在阻碍市场化进程，更不是意在逆转市场化方向，而是在保障市场化方向的前提下，矫正市场化进程中出现的不公平，防止或减少市场化过程中因规则模糊、道德风险等因素所造成的国有资产流失。

（三）立场之选择

合理地权衡不良债权转让行为所蕴含的价值因素并妥当地解决相关问题，并非人民法院依靠自身力量所能及。但是我们始终认为，中国经济要发展，社会要进步，必须坚持社会主义市场经济的方向。中国社会和经济发展的历史阶段，决定了人民法院不能采取过于保守的司法立场，而必须继续采取积极参与并提供良性保障的立场。

在经历较长时间调研的基础上，通过与中央相关部门反复沟通、多次协调，最后根据中央确定的精神，就不良债权转让问题以及相关案件的处理形成了共识：不良债权的政策性和商业性剥离以及相关的转让行为是在特定时期、特定背景下出现的特殊金融债权处置行为，不良金融债权转让及相关纠纷案件的审理，事关金融不良资产处置工作的顺利进行，事关职工利益保障和社会稳定，事关国有资产保护和社会公共利益。此类案件的处理，并非一个单纯的法律问题，而是一个以政策性为主、法律性为辅的社会经济问题。人民法院既要尊重不良债权转让的市场性和交易行为的自治性，又要尊重不良债权形成的历史背景，在坚持市场化的前提下，着重审查并矫正转让过程以及其中出现的不公平情形，这就是《纪要》所体现的价值衡量和价值选择。

二、审理原则与裁判理念

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审判原则事关民商审判工作的发展方向，裁判理念关涉对民商审判工作本质和审判规律的把握。人民法院在审理此类案件中，要在充分了解问题背景、价值考量以及司法立场的基础上，进一步把握和坚持四个原则和理念。

原则和理念之一：保障国家经济安全。《纪要》明确指出：“民商事审判工作是国家维护经济秩序、防范和化解市场风险、维护国家经济安全的重要手段，全国法院必须服从和服务于国家对整个国民经济稳定和国有资产安全的监控”。保障国家经济安全是人民法院民商审判工作的重要原则。我们认为，虽然随着我国经济体制改革进程的不断深入，国家在国有企业和国有资产管理方面的监管更趋灵活，但这并不意味着国家放弃国有资产监管和金融安全监控，适当干预并不意味着不干预，不良资产的剥离并不等于不良责任的剥离。特别是在全球性金融危机正在蔓延的形势下，人民法院要公正妥善地审理此类纠纷案件，必须从国家政策精神的目的出发，以民商事法律、法规的基本精神为依托，本着规范金融市场、防范金融风险、维护金融稳定，保障经济安全的宗旨，确保国家经济秩序稳定和国有资产安全。这既是《纪要》所体现的“维护国有资产安全，防止国有资产流失”的价值所在，也是人民法院民商审判工作的历史责任所在。

原则和理念之二：维护企业和社会稳定。《纪要》指出：“金融不良资产的处置，涉及企业重大经济利益。人民法院要从维护国家改革、发展和稳定的大局出发，依法妥善公正地审理好此类纠纷案件，切实防止可能引发的群体性、突发性和恶性事件，切实做到化解矛盾、理顺关系、安定人心、维护秩序”。我们认为，在社会主义市场经济体制中，企业是主要的市场主体。只有企业搞活，市场才能搞活；只有企业发展，经济才能发展；只有企业稳定，社会才能稳定。应当看到，中国的国有企业承载着建国以来几代人艰苦努力和无私奉献的劳动成果，虽然经济改革和体制转型是经济发展的必由之路，但在坚持市场化的路途中必须确保改革成果和国民财富的公平分配。国有企业改革和不良债权处置过程中之所以呈现出“矛盾突出、纠纷增多、规模扩大”的特点，重要原因之一就是在改革过程中

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出现了各种不公平分配。分配不公必然发生纠纷，而此类纠纷一旦处理不当，必将直接影响到企业和社会经济乃至政治稳定。因此，人民法院应当深刻认识维护企业和社会稳定的重大意义，进一步强化政治意识、大局意识、责任意识和保障意识，维护国家改革、发展和稳定的大局。这既是《纪要》所体现的“维护企业和社会稳定”的价值所在，也是当前和今后一个时期人民法院民商审判工作的重要任务。

原则和理念之三：依法公正和妥善合理。《纪要》指出：“人民法院在审理此类案件中，要将法律条文规则的适用与国家政策精神的实现相结合，将坚持民商法的意思自治、平等保护等理念与国家经济政策、金融市场监管和社会影响等因素相结合，做到统筹兼顾，避免机械执法，确保依法公正与妥善合理的统一”。我们认为，“实现国家政策精神”、“结合经济政策和社会影响”等，体现出人民法院尊重历史，保障现实社会分配公平合理的价值取向；“坚持民商法的意思自治”、“坚持平等保护理念”、“适用法律条文规则”等，彰显着人民法院要坚持并保障市场化方向和道路的价值取向。因此，坚持“依法公正和妥善合理”原则，意味着人民法院要统筹兼顾市场经济下的法律规则和计划经济下的历史问题，在坚持市场化方向的前提下，最大限度地实现纠纷案件的平衡处理和社会分配的公平合理，这就是《纪要》所蕴含的“尊重历史、正视现实、展望未来”价值逻辑之体现。

原则和理念之四：调解优先、调判结合。《纪要》强调：“坚持调解优先，积极引导各方当事人本着互谅互让的精神进行协商，尽最大可能采用调解的方式解决纠纷”。由于此类案件中蕴含着前述诸多相互冲突的价值因素，因此在纠纷中国有企业债务人、担保人与资产公司尤其是新的受让人之间情绪对立、矛盾激化。加之，无论是企业积累的几代职工的劳动成果，还是企业欠下的不良金融债权，在经历长时间多次数改制后，很多企业资产状况和债权债务数额呈现出非常复杂的特点。有鉴于此，为了避免矛盾激化，维护社会稳定，平衡各方利益，人民法院在诉讼中应当坚持“优先调解、调判结合”原则，向当事人充分说明国家政策和《纪要》精神，澄清当事人对法律和政策的模糊认识。既要向受让人说明

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不良债权的特殊性质，清收债权时要尊重历史和考虑国有企业职工的合法利益，只有协商和解才能实现共赢，盲目博弈只能出现零和结果；又要促使债务人认清受让人与金融机构在法律地位上并无实质区别，任何合法债权均应清偿，打消国有企业债务人期冀国家豁免、逃避债务的幻想；积极引导各方尊重历史、面对现实、互谅互让、友好协商履行债务。

三、案件受理与诉讼管辖

近年来，由于此类案件相关规则模糊和政策各异，各方矛盾难以协调而致使人民法院陷入左右为难、进退维谷的困境，因此很多法院不得不采取“暂缓受理、暂缓审理和暂缓执行”此类案件的做法。鉴于目前此类案件的相关规则和政策已经比较明晰，为此《纪要》明确规定：凡符合民事诉讼法规定的受理条件及《纪要》有关规定精神涉及的此类案件，人民法院应予受理；并就实务中关于受理和管辖方面争议较多的问题做出专门规定。

（一）关于以国有银行为被告的问题

在案件受理方面，原国有商业银行能否成为被告，可谓实务中最具争议的问题。该问题争论来源于最高法院[2004]民二他字第25号《关于人民法院是否受理金融资产管理公司与国有商业银行就政策性金融资产转让协议发生的纠纷问题的答复》关于“金融资产管理公司接收国有商业银行的不良资产是国家根据有关政策实施的，具有政府指令划转国有资产的性质。金融资产管理公司与国有商业银行就政策性金融资产转让协议发生纠纷起诉到人民法院的，人民法院不予受理”的规定。该答复的法理基础是：对于设定法律关系的主体为政府、法律关系内容各方当事人并无选择权、资产转移无对价或者对价不平衡的行为，虽然表现为民事法律关系的形式，但实质上是行政性调整、划转行为所引发的纠纷，不属于民商事案件受理范围。但是，事物发展通常超出预想。在这种行政划转行为侵害他人合法权利时，受害人能否对国有商业银行提起诉讼，便成为备受争议的问题，并导致各

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地法院判法不一。我们认为，国家剥离不良债权的战略目的在于提高国有商业银行的国际竞争力和最大限度保障国有商业银行的安全，如果受理债务人或受让人对国有商业银行的诉讼，金融资产管理公司完全可以通过将争议债权以转让的方式间接获得对国有商业银行的诉权，这相当于变相违背了最高法院答复的精神和国家剥离不良债权战略的目的初衷以及合同相对性原则。因此，债务人或受让人起诉国有商业银行的案件在原则上不予受理。例如《纪要》明确规定：“金融资产管理公司与国有银行就政策性金融资产转让协议发生纠纷起诉到人民法院的，或者受让人自金融资产管理公司受让不良债权后，以不良债权存在瑕疵为由起诉原国有银行的，人民法院不予受理”。在同样的考虑之下，受让人在对国有企业债务人的追索诉讼中，主张追加原国有银行为第三人的，人民法院亦应不予支持。

但是，有原则就有例外。在特殊情况下，我们不宜将权利人寻求司法救济的渠道一概封闭。《纪要》规定了国有商业银行在获得不当得利时可以被起诉的两种例外情形：其一，不良债权已经剥离至金融资产管理公司又被转让给受让人后，国有企业债务人知道或者应当知道不良债权已经转让而仍向原国有银行清偿的，国有企业债务人在对受让人清偿后可以向原国有银行提起返还不当得利之诉。其二，国有企业债务人不知道不良债权已经转让而向原国有银行清偿并以此对抗受让人追索之诉的，受让人可以向国有银行提起返还不当得利之诉。

此外，需要说明的是，近年来，随着公司法、担保法以及相关司法解释的出台，明确了债务人的开办单位、投资人、验资机构等向债权人承担相应的民事责任。实践中，不断出现因国有商业银行剥离其对自办公司不良债权所引发的纠纷案件，在案件类型上主要表现为不良债权最终受让人以国有商业银行出资不足等理由，要求国有商业银行承担赔偿责任的纠纷。为此，最高法院于2008年4月14日发布法（2008）130号《关于审理国有商业银行剥离其对自办公司的债权纠纷案件有关问题的通知》，要求对此类案件在调解不成的情形下判令解除合同。该通知下发后，有观点认为该通知的法理基础和法律依据不足，

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因此，为便于人民法院在审理此类案件过程中更好地适用该《通知》，有必要对该《通知》之法理依据略作阐释。在该《通知》制定过程中存在是认定合同无效抑或是以情势变更为基础解除合同的争论，《通知》最后否定无效的裁判方案而采纳解除合同的做法。理由在于：其一，禁止此类不良债权转让的政策是近期由国家相关主管部门联合制定的，而此类债权中已经在1999年至2000年间转让了一部分，以嗣后的规则追溯认定前期法律行为无效，有违“法不溯及既往”的法律原则。加之，由于合同是否无效属于国家意志的评判，当事人不能通过重新协商或协议变更等意思自治的方式予以处分；如果判令此类合同无效，必然导致当事人之间协商解决的基础不复存在。其二，因前期关于此类债权是否可以转让没有明文规定，嗣后出台禁止规定，这在法律上应属于情势变更范畴。尽管合同法没有规定情势变更原则，但情势变更原则早已为最高法院司法解释和司法政策所确认。例如，最高法院法函〔1992〕27号《关于武汉市煤气公司诉重庆检测仪表厂煤气表装配线技术转让合同购销煤气表散件合同纠纷一案适用法律问题的函》中就明确提出并认可情势变更原则。此外，1993年5月6日最高法院发布的（法发〔1993〕8号）《全国经济审判工作座谈会纪要》中明确提出“由于不可归责于当事人双方的原因，作为合同基础的客观情况发生了非当事人所能预见的根本性变化，以致按原合同履行显失公平的，可以根据当事人的申请，按情势变更的原则变更或解除合同。”虽然最高法院自1994年7月27日和2002年5月23日分别发布法发〔1994〕16号通知和法释〔2002〕13号通知，清理并废止了六批司法解释，但是上述两个司法解释并不在废止之列，由此可以说明其仍然有效。因此，将国家相关主管部门关于“禁止国有商业银行剥离其对自办公司的债权”的金融政策界定为情势变更事由，并据此认为当事人合同目的落空，则自然得出《通知》的规定内容：先由当事人进行协商，能达成协议的，按照协议执行；不能达成协议的，应当解除合同，并赔偿相应的损失。

（二）关于申请再审是否受理的问题

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考虑到不良债权形成历史悠久、关系庞杂、矛盾交织，加之此类案件通常审理时间较长，为防止处置行为和案件审理出现不断“翻烧饼”的结果，以维护不良债权处置行为的稳定性、维护交易的稳定和安全、维护生效判决的既判力，根据“法律不溯及既往”原则，《纪要》规定：在《纪要》发布前已经终审或者根据《纪要》做出终审的，人民法院对申请再审应做出不予支持的裁判。人民法院依照审判监督程序决定再审的案件，不适用《纪要》。

（三）关于破产债权核销后追偿问题

国有企业债务人属于国家政策性破产或者被纳入政策性破产并拟实施破产情形，债权人向债务人或担保人提起追偿之诉的，人民法院应否受理？该问题可谓司法政策制定过程中相关主管部门之间争议最大的问题。一种观点认为：根据国务院关于国有企业政策性关闭破产工作的政策精神，如果政策性关闭破产企业的债权已被核销，则意味着债权已经消灭，债权人不能再起诉债务人或担保人。对列入经国务院批准的全国企业政策性关闭破产总体规划的拟实施关闭破产的企业，债权人亦不得追讨债权及担保责任。另一种观点认为：虽然政策性关闭破产企业的债权已经核销，但该债权核销仅仅是债权人在内部对债权进行的账面处理而已，债权处于“账销案存”状态，不意味着债权已经消灭，因此，债权人仍然有权向债务人和担保人进行追偿。

经过充分沟通和协调之后，根据中央的精神并结合部委间的共识，《纪要》对此区分两种情形处理：其一，对于国有企业债务人已经实施国家政策性关闭破产或者被列入经国务院批准的全国企业政策性关闭破产总体规划并拟实施关闭破产的，因相关部委就此政策精神达成共识即同意有限地放弃权利，故债权人向债务人追索债权的，人民法院不予受理。其二，在上述情形中，债权人向担保人追偿债权的，因相关部委没有达成共识，故《纪要》对此不做规定，应继续按照国务院国办发[2006]年3号等文件精神办理。

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（四）关于案件诉讼管辖和约定问题

关于金融资产管理公司对债务人、担保人提起追偿之诉时的诉讼管辖问题，最高法院法释[2001]12号《关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》第三条规定：“金融资产管理公司向债务人提起诉讼的，应当由被告人住所地人民法院管辖。原债权银行与债务人有协议管辖约定的，如不违反法律规定，该约定继续有效”。如果金融资产管理公司自行与债务人约定或重新约定诉讼管辖的，应当如何认定该约定管辖之效力，在审判实务中颇具争议。有观点认为，不良债权转让属于债权转让，而非合同转让，因此合同争议解决条款只有在合同权利义务概括式转让时才能一并转让，纯粹的债权转让并不能产生上述效力，受让人亦不得享有原合同当事人的法律地位。该观点在审判实务中的体现是：有些法院认为金融资产管理公司追索诉讼案件的管辖属于“专属管辖”即由债务人住所地法院管辖，金融资产管理公司与债务人之间的协议管辖约定无效。

我们认为，如果单纯从债权转让与合同转让的区别角度出发，可能会导出金融资产管理公司与债务人之间的协议管辖约定无效的判断，但不能得出此类案件管辖系专属管辖的结论，况且民事诉讼法并未规定此类案件管辖属于专属管辖。应当看到，尽管不良债权转让行为和相关诉讼蕴含着诸多利益衡量因素，而且价值权衡的结果通常会影响实体规则和举证规则，但只要受让的债权是合法债权，那么在管辖方面仍然要遵循方便当事人诉讼、方便债权人实现债权的价值取向。鉴于金融资产管理公司大多仅在省会城市设置办事处而债务人却遍布全国各地的现实，考虑到现阶段市场诚信缺失、法制环境欠佳、地方保护主义严重的状况，以及债务人利用所谓的“专属管辖”在追偿诉讼中恶意逃废债务的可能性，《纪要》本着高效处置不良资产、排除地方保护主义、降低资产处置成本之趣旨，明确规定：“金融资产管理公司受让不良债权后，自行与债务人约定或重新约定诉讼管辖的，如不违反法律规定，人民法院应当认定该约定有效”。

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来源： 人民法院报

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