WTO规则下我国农业补贴法律制度的完善

安徽农学通报，Ａｎｈｕｉ　Ａｇｒｉ．Ｓｃｉ．Ｂｕｌ１．２００６，１２（５）：１１一ｌ２　ＷＴＯ规则下我国农业补贴法律制度的完善　叶　佳　（同济大学文法学院，中国上海２００４３３）　摘要：通过对ＷＴＯ中有关农业补贴规则和我国现行相关法律制度的分析，指出我国现行农业补贴法律制度存在的　问题，并且提出完善建议。　关键词：“黄箱”；补贴措施；程序；保险　中图分类号Ｆ７４１．２；Ｄ９２２．２　文献标识码Ｂ　文章编号１００７—７７３１（２００６）０５一ｌｌ～０２　农业是国民经济的基础，各国政府都十分重视对农业　的保护和支持。随着贸易全球化的不断深入，各国政府为　了鼓励出口、平衡贸易、增强本国农产品的国际竞争力、提　高农民整体待遇、促进农业的协调发展，普遍采用农业补　贴这种措施来支持本国农业的发展。但农业补贴的形式　有多种，某些形式的农业补贴会对贸易自由产生扭曲，因　而被ＷＴＯ规则所禁止。纵观我国现行的农业补贴法律制　度，还处于起步阶段，存在诸多问题。如何在ＷＴＯ规则下　我国法律关于“黄箱”补贴措施的调整主要集中于以　下几个方面：农业投入成本、农产品价格、农产品营销贷款　等。如《农业法》第３３条规定，在粮食的市场价格过低时，　国务院可以决定对部分粮食品种实行保护价制度；《退耕　还林条例》第３５条规定，国家按照核定的退耕还林面积，　向土地承包经营者提供补助粮食、种粮造林补助费和生活　补助费；《农业机械化促进法》第２７条和第２８条规定的购　机补贴、贴息贷款、燃油补贴。　２．３我国农业补贴法律法规的不足之处　我国入世以来，有关农业补贴的法律法规并没有实质　性的立法突破。目前涉及农业补贴的法律、行政法规，除　完善我国的农业补贴法律制度成为目前亟待解决的问题。　１　ＷＴＯ中农业补贴的有关规定及我国的入世承诺　ＷＴＯ中关于农业补贴的规定主要集中于１９９５年生　效的《农业协定》。根据该协定的规定，ＷＴＯ规则下的农　业补贴是指一国通过国内支持和出口补贴等非关税措施，　了新修订的《农业法》和２００４年颁布的《农业机械化促进　法》外，其余多数是在１９９５年《农业协议》生效和２００１年　对农业生产、农产品流通和贸易所进行的转移支付和综合　支付。…主要包括国内支持和出口补贴两部分。由于我国　政府在入世时承诺放弃出口补贴，这就意味着我国不再采　取该种方式保护国内农业。实际上我国的农业补贴主要　是国内支持。　我国加入ＷＴＯ之前制定的，与《农业协议》和ＷＴＯ规则　有较大差异。　笔者总结其不足之处有：　首先，内容分布比较松散，规定过于原则，表述不够准　确。我国现行的农业补贴法律规定较多集中于新《农业　法》，其他有关的农业法律法规虽也有规定，但都比较零　散，不成体系。从内容上看，一般都比较原则或笼统，导向　《农业协定》中将国内支持分为两类：　第一类为不要求削减的支持措施，即通常俗称的“绿　箱”补贴措施。　第二类为要求削减的支持措施。包括行政机关对农　产品价格的直接干预或者补贴、对各类农业生产资料及成　性、提倡性表述较多，可操作性不强。如《农业法》第３８条　对政府农业补贴的投入范围作了方向性的规定，但迄今为　止仍没有颁布具体的实施细则。从措词的使用上看也不　够科学，只有少数条款中准确使用了“补贴”或者“补助”　这类表述，如“农业技术推广人员补贴”、“特大植物疫情　本的补贴、对农产品营销贷款补贴等，即通常所称的“黄　箱”补贴措施。　防治补贴”、“农机补贴”等，大多数法律条款使用“支持”、　“鼓励”、“扶持”、“奖励”、“救助”、“纳入国民经济和社会　２我国现行的农业补贴法律制度及其不足之处　２．１　“绿箱”补贴措施的相关法律法规　我国法律关于“绿箱”补贴措施的调整主要集中于以　发展计划”等表述方式，令人在判断是否属于“农业补贴”　的范畴时产生疑惑。　其次，体系不够完整，欠缺于ＷＴＯ规定配套的相关内　容。我国有关的农业补贴的法律规定，还处于起步阶段，　体系不够科学，结构不够合理，某些ＷＴＯ规定的基本的法　律制度还未得以建立，立法存在空白点，不能与ＷＴＯ规定　下几个方面：粮食安全储备、国内粮食援助、自然灾害救　济、政府的一般性服务、自然灾害补助、农业环境维护补助　等。如《农业技术推广法》第２３条规定国家逐步提高对农　业技术推广的投入；《草原法》第２６条规定县级以上政府　应增加草原建设的投入用以支持草原的建设；《植物检疫　条例》第１６条规定的疫情防治补助。　２．２“黄箱”补贴措施的相关法律法规　相协调。如我国尚未明确法律规定“绿箱”补贴措施中的　农业检验服务补贴、“黄箱”补贴措施中的农产品营销贷　款补贴等。　收稿日期：２００６—０５—１８　作者简介：叶佳（１９８３一），男，安徽歙县人，同济大学文法学院民商法硕士。　维普资讯 http://www.cqvip.com

１２　再次，欠缺程序性的规定，任意性强。我国有关农业　３．２．２我国农业补贴的结构不合理　补贴的法律法规，只注意实体内容的规定，忽视了程序方　面的规定。例如农业补贴资金管理，除了规定纳入国民经　济和社会发展计划，完全忽视了程序方面的规定，如预算、　首先不仅绿黄箱之间结构不合理，而且内部之间的结　构也不合理。例如我国“绿箱”补贴措施中，水利基建所占　的比例太大（均在６０％以上），但受益者却是沿江的城市　执行、监督、考核及信息公开等。我国已经加入ＷＴＯ，法　律实施透明化是ＷＴＯ的基本要求，这就要求我国加大对　程序方面的立法。　其次是农业生产环节和流通环节的补贴比例不合理，对农　产品流通环节和消费环节的补贴较多而生产环节的补贴不　够，农民直接受益少。　３．３．３农业补贴实际运作不透明、缺乏相应法律保障　最后，授权条款不够科学。诚然，鉴于农业补贴本身　变动性较强的性质，适宜用行政法规对具体事项予以规　我国农业补贴较多依靠政府政策予以调整，导致稳定　定。但是我国有关农业补贴的行政法规，可以发现不仅相　关的授权条款繁多，而且这类授权条款的规定不够科学，　简单的规定“具体办法由国务院另行规定”，没有明确制　定的期限、程序、标准。授权条款过于宽松，不仅不利于相　关细则的及时出台，并且也会带来其他弊端。　３我国农业补贴的实施现状及存在的问题　３．１实施现状　３．１．１“绿箱”补贴政策支持水平　按照财政部提供的预算科目，并考虑到我国现行财政　预算科目体系与ＷＴＯ规则下农业国内支持的内容构成较　大的差异。有研究人员经过调查后得出以下结论　：我国　农业补贴“绿箱”支出１９９６—１９９８年平均为７７２．９８亿元。　按支持水平的高低，各项措施在“绿箱”的比例依次是：基　础设施服务５２．５％、区域援助计划下的支付１６．５％、农业　科研补贴９．９％。在“绿箱”补贴支持中，政府一般服务补　贴占到８０．３％。而直接收入补贴、结构调整补贴等尚未　列入预算。　，　在我国已实行的６类“绿箱”补贴政策中，涉及农业补　贴的政策主要有２０项。一般政府服务主要涉及９项；粮食　安全公共储备４项；国内粮食援助１项；自然灾害救济补贴　３项；环境计划下的支付２项；地区援助计划下的支付一项。　另外未实施的５类“绿箱”政策主要涉及公平性的农业补贴　政策，在中国目前的农业政策体系中尚属空白。　３．１．２“黄箱”补贴政策支持水平　我国１９９６—１９９８年期间实施的“黄箱”补贴支持措施　主要有三类：市场价格支持措施、与生产挂钩的非免除支　付和对农业投入品的补贴。第一类市场价格支持措施主　要是对粮棉等特定农产品的政府定价收购及保护价收购。　据统计，这三年平均除对玉米补贴的ＡＭＳ是正值（９．３５　亿元，相当于玉米产值的０．７％）外，其余的ＡＭＳ均为负　值。第二类是与生产挂钩的非免除的直接支付，其支出金　额１９９７年、１９９８年两年平均为１４．８４亿元。第三类是农　业投入的补贴。主要是对农业生产资料价差的补贴，其　ＡＭＳ为２８１亿元，仅占国内农业生产总值的１．４％。　３．２存在的问题　３．２．１　我国农业补贴种类有待拓宽，支持力度有待提升　协议中“绿箱”补贴措施共有１１大类，而我国目前只　使用了６大类，还有５大类闲置未使用。并且我国的“黄　箱”补贴措施也只使用了３大类，总量远远小于我国的　ＡＭＳ上限。“蓝箱”补贴措施则几乎没有使用。　性差。政府随意性强，应得补贴者地位过于被动。并且没　有建立一套合理的补贴程序，导致补贴的发放和利用得不　到有效监督和保障，使得补贴的预期效果不明显。这与　ＷＴＯ的透明度要求是相悖的，容易孳生腐败，导致国有资　产流失。　４完善我国农业补贴制度的建议　４．１增加农业补贴总量　虽然我国已经废除农业税，但由于农业自身的弱质　性，经济效益小，周期长，社会效益大。我国应该加大对农　业的支持力度，增加农业补贴总量。　４．２加大“黄箱”补贴力度　当前我国学者多数主张加大“绿箱”补贴力度。这一　观点从长远看无疑是正确的。但从我国当前实际看，我国　应当加大“黄箱”补贴力度。因为我国当前的“黄箱”补贴　不是多了，而是少了，远远低于我国人世承诺中ＡＭＳ８．５％　的上限。从效果上看，“黄箱”补贴比“绿箱”补贴更直接　有效、更加有利于我国农业的高效发展和农民待遇的提　高。在补贴总量暂时不能得到大幅提升的当前，更充分的　利用“黄箱”补贴成为一种很好的优化途径。并且８．５％　的“黄箱”微量允许是我国人世谈判时艰辛争取得到的，　在发展中国家是最低的，对争取的成果不加以利用，不啻　为暴殄天物。　４．３试行“蓝箱”补贴政策立法　“蓝箱”补贴属于不需削减的“黄箱”政策，我国目前　立法以及实践中并没对该项补贴政策予以使用。但由于　该项补贴政策的应用将有利于农业再生产能力的提升和　符合可持续性发展的要求，并且随着目前我国财政收入的　不断增加，以及进口农产品的冲击，我国应当尽早启用“蓝　箱”补贴政策，对该项政策予以立法试用。例如对东北三　省受冲击最严重、缺乏再生产周转金的大豆和玉米生产县　的纯农户，按耕地面积５０％进行一定金额的收入补贴。　４．４尽早出台专门性质的农业补贴法律法规　由于我国现行法律中有关农业补贴的规定过于松散、　不成体系，并且操作性不强，所以专门性质的农业补贴法　律法规的出台成为当务之急。在农业补贴立法模式的选　择上，笔者建议首先出台一步农业补贴基本法，重点规定　农业补贴的基础性的内容，然后再配以各种单行法规的适　用。因为农业补贴是一宽泛的概念，涉及内容广、牵涉部　门多、变动性强，不适合用一部单行法律涵盖所有内容。　４．５制定单行的《农业保险法》　（下转第８页）　维普资讯 http://www.cqvip.com

和大力发展乡镇企业是必走的道路。近两年，一些外出打　工者利用打工积累的资金和经验带领当地农民创办企业，　打工的农村劳动力同比增长３．５％，和往年相比保持平稳　增长；城镇登记失业率逐年攀升，就业形势并不乐观，而且　在未来相当长的时间里都将比较严峻；在缺工最严重的广　东省，总的用工形势仍是供略大于求，短缺只是结构性、行　业性和季节性的，用“民工紧”比“民工荒”更准确。因此，　过度渲染“民工荒”可能对劳动力流动产生误导。对于劳　动力市场的这一现象我们应该更多从产业和地区以及城　乡协调发展角度正确的看待，应该从全局和长远利益出发　合理的解决。　参考文献　这无论对个人还是地区经济的发展都有很大的意义。　３．５有利于各种相关制度的完善和创新　劳动就业制　度、工资制度、培训制度、保护制度及其执行上的严重缺　陷，是造成“民工荒”的基本原因，“民工荒”正是对这些制　度缺陷的有力反抗，通过市场机制的作用，必将极大地推　进这些制度的改革和创新。　当然“民工荒”会使部分企业对劳动力的需求得不到　满足，对局部地区的经济发展形成不利影响，不利于农民　增收。在短期内会产生以下一些负面的影响：影响中国工　业和第三产业的发展；影响中国劳动密集型产业的出口竞　争力；影响外商对华直接投资。　［１］阿瑟・刘易斯．劳动无限供给下的经济增长．见：发展经济学经　典论著选．中国经济出版社，１９９８　［２］成彪．“民工荒”另有两个成因．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ，ｅｅｌｓ．ｏｒｇ．ｃｒ１．２００４，８．　１２　从“民工荒”现象的特点、原因和影响来看，它是局部　地区出现的、短期的结构性劳动力供求失衡，不会扩展为　全国性的、影响经济发展的严重问题。理由是：我国劳动　［３］邓宇鹏．民工荒挑战刘易斯模型．经济学消息报，２００５，１．２１　［４］王延中．中国的劳动与社会保障问题．经济管理出版社，２００４　［５］国家统计局，中国统计年鉴，中国统计出版社，２００２、２００３、２００４　力供过于求的状况将来若干年都不会改变；２００５年外出　（上接第１２页）　在发达国家，农业保险受到广泛的重　［１］刘洁，阎东星．ＷＩ＇Ｏ规则框架下的我国农业补贴法律制度建设　『Ｊ１．法学杂志，２００４（１），４６　视，成为政府支持农业的一个重要手段。借鉴西方国家通　过建立完善的农业保险制度来代替灾害救济和价格补贴的　成功经验，结合我国实际情况，笔者建议建立以政府政策性　保险为主导、以农民合作保险为主题、以商业保险为补充的　农业保险法律制度。　我国应成立专门的农业保险机构，添　加各种农业险种，分散农业的风险，加强对农业的支持。　４．６完善农业补贴程序性立法　［２］孔令兵．ｗｒｏ规则下中国农业补贴现状及调整［Ｊ］．辽宁工程技　术大学学报，２００５（２），１２２—１２３　［３］郭海霞，任大鹏．加入ＷＩ＇Ｏ后我国农业补贴立法问题研究［Ｊ］．　农业经济，２００５（８），４０　［４］程国强．ｗｒｏ农业规则与中国农业发展［Ｍ］．北京：中国经济出　版社，２００１　［５］马晓河，蓝海涛．加入ＷＩ＇Ｏ后我国农业补贴政策研究［Ｊ］．管理　世界，２００２（５），７０　程序条款的完善科学不仅有利于减少腐败，而且有利　于农业补贴预期目的的实现，而且也符合ＷＩ＇Ｏ透明度规　则。当前我国在农业补贴立法上只注重实体内容的立法，　忽视了程序的作用，造成了很多问题，完善农业补贴程序　性法律规定，将有利于农民劣势地位的改善，保证农民在　补贴问题上的参与权利，减少国有资产的流失。　［６］张莉琴，林万龙，辛毅．我国农业国内支持政策中存在的问题及　调整对策［Ｊ］．中国农业经济，２００３（４）　［７］马晓河，蓝海涛．加入ＷＴＯ后我国农业补贴政策研究［Ｊ］．管理　世界，２００２（５），７３　［８］向雅萍．ＷＩ＇Ｏ框架下我国农业国内支持的立法思考［Ｊ］．广西政　法管理干部学院学报，２００４（２），４４．　参考文献　（上接第２ｌ页）壮大的情况下，不应继续从农业部门抽取　资本用于工业化的资金积累，应该由以农业支持工业转　入以工业反哺农业这样一个新阶段。我国农业经营规模　３．３改革传统计划经济体制下形成的城乡分离的各种制　度，赋予农民平等的国民待遇和发展机会　要加大户籍制度改革力度，进一步放宽农民进城落户　的条件。大中城市的户籍管理制度改革，可以从各城市的　实际承受能力出发，赋予更大的自主权，使其更积极、有序　地推进。发达国家实行以居住地来划分城镇人口和农村　人口，以从事职业来划分农业和非农业人口。世界城市化　的历史表明，没有劳动力自由迁移，就没有农村人口的城　市化。因此从长期看，要消除城乡壁垒，给农民自由进城　和自由迁移的权利。对在城镇实际居住时间较长（如５年　小，农民组织化程度低，竞争力不强，抗御自然风险和　市场风险的能力弱，更需要国家给予必要的支持和保护。　尽管我们现在农村人口还占大多数，经济发展水平还有　限，还不可能像发达国家那样通过补贴来解决农民收入　问题，但现在我们的经济实力也有了较大增强，集中一　定的财力为三农提供一定程度的支持，为农民办一些事　情也还是能做到的。实现向以工业反哺农业的转变，关　键在于从存量和增量两个方面合理调整国民收入在工农　业之间和城乡之间的分配格局，以提高政府运用财政手　以上），拥有房屋产权和稳定职业的人要给予其合法的城　市居民身份。改革城市招工、提干只看有没有城市户口，　不看有没有能力的用人制度。　段支持农业的能力。