我国森林旅游资源的保护与开发

刘莉 信息学院 2010202455

[摘 要]我国森林公园建设和森林旅游开展的短短十几年里,已经显示出强大的生命力和广阔的发展前景。随着其迅速、健康和持续地发展，必将在林业及国民经济中占有重要地位和发挥更大的作用。文章论述了我国森林旅游资源的保护和开发问题。并提出一个结论：从目前来看，建立森林资源碳排放权市场交易机制，是既能保护森林资源，又符合市场经济要求的好方法。

[关键词]森林旅游资源 生态补偿制度 碳排放权市场交易机制

1 关于森林旅游资源

1.1 森林旅游资源的定义

森林旅游资源，系指以森林景观为主体，其他自然景观为依托，人文景观为陪衬的一定森林旅游环境中，具有游览价值和旅游功能，并能够吸引旅游者的自然与社会、有形与无形的一切因素。【1】 简言之，森林旅游资源指存在于有林区，能吸引人们产生旅游动机，并能被森林旅游者群体重复利用来开展旅游活动的各种自然存在和人文要素。【2】

1.2 森林旅游资源的类型

（1）自然保护区

《中华人民共和国自然保护区条例》第二条定义的“自然保护区”为“对有代表性的

自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域”。中华人民共和国的自然保护区分为国家级自然保护区和地方各级自然保护区。截至2012年1月，中国共有373个国家级自然保护区。

（2）森林公园

中国的森林公园分为国家森林公园、省级森林公园和市、县级森林公园等三级，其中国家森林公园是指森林景观特别优美，人文景物比较集中，观赏、科学、文化价值高，地理位置特殊，具有一定的区域代表性，旅游服务设施齐全，有较高的知名度，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所，由国家林业局作出准予设立的行政许可决定。

截至2011年底,全国共建立森林公园2747处(包括国家级森林旅游区1处),总面积1706.31万公顷。【3】

（3）风景名胜区

风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。风景名胜包括具有观赏、文化或科学价值的山河、湖海、地貌、森林、动植物、化石、特殊地质、天文气象等自然景物和文物古迹，革命纪念地、历史遗址、园林、建筑、工程设施等人文景物和它们所处的环境以及风土人情等。

（4）植物园

植物园是调查、采集、鉴定、引种、驯化、保存和推广利用植物的科研单位，以及普及植物科学知识，并供群众游憩的园地。主要分为四类：(a)科研系统植物园:其规模较大，历史悠久，是植物学综合性研究的基地，约占世界植物园总数的10%。(b)教育系统植物园:多为大学生物系、植物系、园艺系、园林系等所附设，侧重于教育。约占总数的40%。(c)园林系统植物园:多为配合城市绿化建设，进行科学普及和提供游息园地。约占总数35%。(d)生产系统植物园:如林业部门的树木园、农业部门的作物种类和品种园、卫生部门的药用植物园及轻工业部门的芳香植物园等，约占总数的15%。

（5）国营林场

国营林场是国家培育森林资源的林业生产单位，又称林场。在中国，属社会主义全民所有制，其全部生产资料和产品都是国家财产，并根据国家计划的要求和经济核算制的原则组织生产经营。林场的主要任务是扩大森林面积，提高森林质量，充分发挥林地生产潜力；同时它还是治理国土、改善生态环境，培育后备用材资源的主要力量，对于改变森林分布、改造自然面貌、满足林产品消费具有重要作用。

2 森林旅游资源的保护

2.1 保护理由

我国森林覆盖率仅相当于世界平均水平的61.52%，居世界第130位。人均森林面积0.132hm，不到世界平均水平的1/4，居世界第134位。人均森林蓄积9.421m，不到世界平均水平的1/6，居世界第122位。二是分布不均。东部地区森林覆盖率为34.27%,中部地区为27.12%,西部地区只有12.54%,而占国土面积32.19%的西北5省区森林覆盖率只有5.86%。三是质量不高。全国林分平均每hm蓄积量只有84.73m，相当于世界平均

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22水平的84.86%,居世界第84位。林分平均胸径只有13.8cm，林木龄组结果不尽合理。人

2工林经营水平不高，树种单一现象还比较严重。四是林地流失依然严峻。清查间隔期内有1010.68万hm2林地被改变用途或征占改变为非林业用地，全国有林地转变为非林地面积达369.69万hm2，年均达73.94万hm2。五是林木过量采伐仍相当严重。一方面可采资源严重不足，另一方面超限额采伐问题依然十分严重，全国年均超限额采伐达7554.21万m3。【4】

森林有巨大的涵养水源、调节径流的作用。森林的复杂立体结构能对降水层层截持，不但使降雨发生再分配，而且减弱了降水对地面侵蚀的动能。据研究，我国主要森林生态系统年林冠截留量平均值变动在 134～626mm 之间，林冠截留率平均值变动于 11.4%～34.4%，平均为 21.64%。森林枯落物的持水量为本身重量的 4 倍，并借助于良好的土壤结构将地表径流转化为地下径流。在雨季，能在一定程度上减弱洪峰流量，延缓洪峰到来时间，在旱季，能增加枯水流量，缩短枯水期长度。且无林和少林地区的洪峰进退迅猛，加大了洪水的威胁。滥伐森林不但消除了森林的固氮作用，而且增加了地面的辐射吸收，使地面和土壤的温度升高，促进土壤中碳的分解释放，进而加剧“温室效应”，引起全球气候变化。气温升高又会导致蒸发量加大和降水量加大。据研究，气温每升高 1℃，空气所含的水汽就增加一倍，从而增加暴雨成灾的可能性【5】我国西南川西滇北的森林分布于高山峡谷地区，不仅以丰富的物种组成、多样的生态系统类型和巨大的生产力享誉中外，同时具有重要的水源涵养和环境保护作用。然而，自 50 年代起，这里的森林也经历了浩劫。特别是 60 年代中期开始的三线建设，进一步扩大和加剧了天然林区的破坏，这既涉及到西南林区所谓金沙江林区开发会战），也涉及到大兴安岭林区（所谓大兴安岭林区开发会战），正好都是今年洪水的源头地区。当时从全国各地调集大量人力物力，集中开发大江大河上中游地区的水源涵养林，在今天看来，简直是疯狂的行为，而在当时，却是作为国家建设的重大决策来进行的。【6】

2.2 保护中存在的问题

总体来说，我国在森林资源保护中存在以下几个问题：

（1）管权问题

从管权上说，我国林业资源的产权分为两种：公有产权和私有产权。这两种产权都或多或少地存在问题。有些林业管理部门官僚作风严重，办事效率低下，难以很好地管理产权公有的森林资源。而出于对其私有产权收益最大化的追求，在政府不提供足够补贴的情况下，单靠所谓的法规和道德规范，不能保证权利人遵循国家制定的方针政策。

（2）监督问题

国家为了避免林业资源遭到浪费损失，成立了一众监督机构。然而一些部门的监督力度仍然不够，对违规者的打击未够严厉。

（3）补偿制度问题

我国的《森林法》规定“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。

森林资源保护问题，归根结底是利益的合理分配问题。我认为，要解决森林资源保护问题，应从经济层面入手，即着重抓好生态补偿机制。现实生活中，由于生态补偿机制不完善而引起的争端亦是不少。广西桂林阳朔大榕树风景区群体纠纷就是一个很好的例子。

广西桂林阳朔大榕树景区原属于风楼村集体所有，长期以来村民对景区的标志性景观

——大榕树十分珍惜，视为“神物”加以保护。在1958年 “大跃进”大炼钢铁时期．村民付出了极大的努力，才保存下这棵吉树。后来由于电影《刘三姐》，景区也应运而生．名声鹊起，成为阳朔的重要风景点。目前该片土地基本被国家征收，征地补偿费也全部到位。但2003年上半年至今，在景区开发中，由于景区管理处(以下简称管理处)和风楼村村民在共同开发和利益分配问题无法达成一致意见，导致村 民与管理处矛盾激化．纠纷不断。村民擅自进入景区摆摊设点，严重影响了景区的景观；同时未经政

府批准、管理处同意，私开另一个称为“刘三姐故居”的景区人口，印制销、售与正规门票相仿的但无公章和票面金额的出入凭证；为了能够招徕游客，给“无证导游”高额回扣；经营所得从来不向国家纳税。这使大榕树景区的“正规”门票收入锐减，年收人由500万一600万元下降为100万元左右。景区管理处曾采取过一些措施试图阻止村民的“非法”经营，但遭到村民们的极力阻挠和殴打围攻，村民们甚至多次围住景区大门使其无法正常营业，引发双方冲突。2003年“五一”黄金周．村民们围攻景区正门，景区因此停业三天，两名保安人员受伤 住院。管理处与村民对现状都深表不满。管理处 认为，景区土地归国家所有，自己代表国家经营，每年给村民的补偿是出于无奈，但补偿的标准是多少 没有法律和政策依据，村民应该知足却不知足；而 村民认为，管理处之所以能盈利，完全靠大榕树，大 榕树能保存至今，是村民们世代努力保护的结果，即使大榕树的土地归国家所有了，村民也应该得到 补偿。这部分补偿应不同于征地补偿。由于每年管 理处给的补偿太少，村民们希望与管理处共同开发 经营大榕树景区。

由上例可知，生态补偿机制不完善会引发管理失灵、利益冲突的问题，我们必须慎重对待。

2.3 如何解决保护中存在的问题

上面已经提到，生态补偿机制不完善会引发管理失灵、利益冲突，我们必须慎重对待。下面就来谈谈如何完善生态补偿机制。根据萨缪尔森、诺德豪斯和兰德尔等经济学家对外部性的定义，生态经济的外部性是指由于生态环境具有公共物品的属性．对其进行破坏却不必付出成本，或者对生态环境进行了保护却得不到补偿的状况。生态环境本质上属于一种公共物品．某些人为提供生态产品或生态效益付出了代价，甚至为生态保护作出了某种牺牲，其他人完全“免费”享用他们努力保护的自然环境却没有补偿前者。由于生态环境消费中的非排他性，必然产生诸多的“搭便车”现象，最终必将导致生态产品的供给不足．生态环境恶化。因此国家应当制定生态补偿、受益者付费的法律制度，使生态经济活动中的外部化现象内部化，强制受益者付费．使环境资源保护者的付出得到补偿。

森林除了具有经济效益外，还具有以下生态效益：美化环境、防风固沙、涵养水源以及保护生物多样性、国防、科研、教育等，这些目前是不能通过有形市场交换的，也不能给生产经营者带来收益，森林的这种外在经济性得不到应有的补偿使森林的建设和保护丧失了经济动力，不利于森林资源的利用和保护。

但随着我国经济水平日益提高，建立和完善生态补偿制度的条件日渐成熟。这是因为随着我国经济的发展，人们生活水平普遍提高，在物质需求得到满足之后，人们提出了更高的精神需求。当前我国的旅游业不断升温，特别是生态旅游得到人们的青睐就是例证。另外，居民的环境意识增强，更多的人愿意承担生态环境建设费用。

既然建立和完善生态补偿制度的条件日渐成熟，那么生态补偿基金的来源是什么呢？其一，是其中财政统筹是补偿基金的主要来源，如林业基本建设经费、国家农业综合开发资金、中央与地方财政专项经费、科技推广项目资金、支农资金等纳入各级政府预算管理，通过财政转移支付分成后即划转到各级基金；其二，是森林生态税，但需要政府依法实旅宏观干预，强制性地向全社会受益者即公众进行征收；其三，是直接获益者所缴税收，如

供水、(水力)发电、生态旅游景点等单位，应按其营业收入一定比例交纳森林生态效益补偿费充入森林生态效益补偿基金。如广东省每年从东深供水工程水费收入中安排1，000万元，用于东江流域水源涵养林区重点项目建设；粤府(1993)68号文要求“已发挥效益的大中型水电站，从水电费收益中每度电提取五厘钱，水利工程管理单位从水电费收益中提取一定比例的资金，用于本电站、水库区内的水土保持”；【7】其四，也是很重要的一点，就是在我国建立森林资源碳排放权市场交易机制，这是探索我国森林生态效益补偿市场化筹资的新路子，亦有利于我国工业化发展而争取额外的二氧化碳排放份额。碳排放权交易的基本定义是指根据各国政府实现对《京都议定书》的减排承诺的前提下，对本国企业实行二氧化碳排放额度控制的同时允许其进行交易，一个公司如果排放少于预期的二氧化碳，那么就可以出售剩余的额度，并得到回报，而那些排放量超出限额的公司，须购买额外的许可额度，这样它们可以避免政府的罚款和制裁。从而实现国家对二氧化碳排放的总量控制。

用科斯定理可以证明：在政府没有增加排放权的供给时(即总的环境状况没有恶化的前提下)，通过排放权交易，边际污染治理成本比较高的排放者将买进排放权，而边际排放治理成本比较低的排放者将出售排放权，其结果是趋于全社会的总排放治理成本最小化。【8】所以从目前来看，建立森林资源碳排放权市场交易机制，是保护森林资源的符合市场经济要求的好方法。

3 参考文献

【1】原国家林业部.《森林公园总体设计规范》附录A-1996

【2】陈小琴.《森林旅游资源概念的辨析》

【3】许晶.《权威发布我国森林公园建设经营指标》.《中国林业产业》2012年04期

【4】彭珂珊.《中国森林资源退化问题分析》.《科学新闻》2007年 第20期

【5】东北林业大学．《森林与环境及特大洪水的关系》．森林资源保护与生态环境建设的关系研讨会论文．1998

【6】沈国舫．《沉痛反思，誓志护绿》．森林资源保护与生态环境建设的关系研讨会论文．1998

【7】王权典.《生态公益林效益补偿法律制度与政策机制的建构创新——结合广东省相关实践考量》.《政法论丛》第二期.2008年4月

【8】崔长彬.《低碳经济模式下中国碳排放权交易机制研究》