论公共政策中的集团决策模型

JournalofJiangxiAdministrationCollegeVol.4,NO.4Dec.2002

论公共政策中的集团决策模型

温　龙1,王晓伟2

(1.中共中央党校,北京　100091;2.首都师范大学,北京　100037)

摘　要:制定政策是政治过程的决定性阶段。能否制定出科学的、反映各方面利益的、为社会所普遍认　　

同的公共政策,是一切现代政府所面临的基本问题,是其获得政治合法性的关键所在。因此,从众多的决策模型中,重点探讨集团决策模型的起源、理论主张、主要缺陷及其在我国现实政治中的适应性等问题,目的是通过描述社会政治现象,分析政府行为,建立起公共政策决策中的集团决策模型的基本理念和分析框架,从而为公共政策决策提供一个特定的分析视角。

关键词:决策;利益集团;公共政策

中图分类号:D601.1　　文献标识码:A　　文章编号:1008-6463(2002)04-0014-03

　　决策理论是公共政策研究的核心和关键,在其众多的决策模型之中,集团决策随着社会政治、经济的发展,随着集团理论和多元民主被社会所普遍接受,也日益为学界所关注。本文从该理论的缘起、理论主张、理论局限性及其在中国宪政中的适

应性等方面对集团决策模型作一初步探讨。

(一)集团决策模型的缘起

1.利益集团理论和多元主义是集团决策模型的理论基础。集团主义和多元主义认为:现代社会存在着不同利益的政治

组织,它们为获得各自的权力和影响力,纷纷把政府作为其政策诉求的对象,相互竞争、搏弈和妥协,从而推动社会朝着更加民主化、制度化方向发展。认为集团竞争和政治民主是现代政治的基本特征和根本标志,多元民主是其最高价值追求,社会多元竞争是实现其政治价值的基本手段,集团之间、集团和政府之间的搏弈和妥协是其基本路径。利益集团的作用就是通过对政府施加压力从而左右政府政策,使政府政策最大程度地体现本集团的利益,该理论同时坚信,集团竞争能够使政府政策代表和反映社会公共利益并为各利益集团所接受。对此,西方式民主政治中的院外集团活动体现得最为清楚。以此为基础,集团决策模型认为政府公共政策不过是集团斗争的产物。正如危尔・莱瑟姆所指出的那样“:所谓公共政策,是指某一特定时

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间里,团体间的争斗所达到的平衡,它体现了那些试图获得优势的并相互竞争着的党派或集团之间出现的均势。”在个人———团体(社会)———国家(政府)的三维分析框架模式中,集团决策模型充分估计和倚重了集团的力量及其在公共政策决策中的重要意义。

2.政治民主化是集团决策模型的政治基础。经济发展导致了社会分工的细化和专业化程度的提高,市场竞争则使利益和社会结构日益分化和集团化。为维护、保证或至少不损害各自的特殊利益,谋求其利益的最大化,它们就必然对政府提出自己的利益诉求,以期公共政策能反映、体现和维护其利益。反映在政治层面上,利益的分化和集团化要求政治民主化,要求政治为利益集团存在、活动和参与政策过程提供合法的空间和途径:而政治民主化又为利益集团的产生提供了现实政治基础,从而也为集团决策模型提供了政治基础。如果政治是专制的、非制度化的,则不可能也不允许政治性利益集团的存在,更不会允许其进入政策过程,进而集团决策就成为不可能。民主政治就是承认政治的竞争性和多元性,而这一切则是集团决策的基本前提。对于该模型来说,政治民主化是其存在的基础;与此同时“不同利益集团之间永无休止的竞争和妥协,,是民主

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政治达到均衡和公共政策顺利发展的基础”。

3.社会结构分化是集团决策模型的社会基础。集团决策模型是基于这样一个政治命题“:利益集团或团体构成了现代民

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主政治的原动力和实质”。即,没有利益集团或团体,民主就不会存在,也就不可能有以民主政治为基础的集团决策诞生。正如上文所揭示的那样,如果说政治的民主化和社会利益的分化为集团决策的产生奠定了政治、经济基础的话,那么社会结构的分化则成为其必不可少的社会基础。因为,社会结构分化是利益集团化、政治民主化的基本道德和社会价值基础。在经济全球化、市场化背景下,所有制形式、经营方式、分配方式等的多样化,决定了人们收入来源、社会地位、生产生活方式、生活习惯等方面的差异,进而人们对政治的诉求、政策偏好也会各异。社会日益以生产资料占有为核心内容分化为不同的阶级和

收稿日期:2002-06-25

作者简介:温　龙(1969-),男,江苏徐州人,中共中央党校政治学专业硕士研究生,从事公共政策研究。

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阶层,不同的阶层或阶层与阶层之间又会因具体利益的差异进一步分化为不同的利益集团。当这些集团向政府提出利益诉求时,该利益集团就成为了政治性团体。任何阶级或阶层都有其特定的价值判断和价值趋向,当这一取向和全社会普遍接受的标准不相一致或冲突时,就会对公共政策产生重大影响。它一方面使得本阶级或阶层的大众有着类似的政治诉求和偏好,强化着利益集团的政治信念,另一方面也对政府公共政策形成巨大的输入压力。可以合理地认为,社会结构分化为利益集团的产生,进而为集团决策模型的产生提供了必要的社会基础。

正是从社会结构分化、利益多元化、政治民主化和开放化的视角出发,张国庆教授认为“人们为尽可能多的生存和发展,的空间、获取资源,除了结成团体外,事实上没有更好的选择。这便形成了民主政治条件下国家与社会(团体)的关系模式,进

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而形成了关于公共政策的集团决策模型”。

(二)集团决策模型的基本观点

利益多元化、群体化、区域化是20世纪以来最重要的政治现象,与此相适应,团体竞争构成了现代政治生活的基本特征之一。在一个国家和社会里人们因其态度、政治爱好、利益和价值取向的不同而结成不同的利益集团,作为“经济人”的这些集团为实现其政治主张和经济利益,必然会不断向政府提出政策要求,表达自己的愿望,希望或迫使政府公共政策更多地考虑和体现他们的利益。因此,团体决策模型认为“,作为政治过程产物的公共政策是利益集团之间互动、争斗和妥协的产物,并

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反映占支配地位利益团体的利益”。这一理论的基本假设是“集团之间相互作用和斗争是政治生活中的根本事实。”这就

要求现代政治必须是开放性、多元化、民主化和竞争性政治,离开了现代民主政治,集团决策理论也就失去了最根本的社会政治基础。该理论主张,集团之所以重要,乃是因为个体如果不结成组织或团体,那么他的力量是极其有限的,相对政府这一强大的政治实体,个人的利益追求是无法实现的,个人的政治重要性只有通过集团或组织才能得以体现。认为,集团是个人和国家之间联系的纽带,集团间的互动是政治生活中的基本特征。在民主政治条件下,这种互动将会对政府公共政策产生持久的、决定性的影响。[7]

众所周知“,制定政策是政治过程的决定性阶段”。而政治过程实质上是团体争取影响公共政策的行为过程。所谓制定

政策也即是政策决策过程,它指的是社会组织系统中的管理者为解决组织所面临的问题,达到一定的目的,从客观实际出发制定和选择行动方案的社会实践活动。对于集团决策论者来说,这一制定和选择行动方案的过程就是不同利益集团间、利益集团和政府之间搏弈和妥协的过程。一切既定公共政策都不过是上述竞争的产物。集团之间竞争的结果是政府公共政策的诞生,然而集团之间的力量并非是均衡的,并非每个集团都能对公共政策产生同样的影响和作用。那么哪些因素决定了利益集团对于公共政策的影响力呢?“集体成员的数量、集体拥有的资金和其他资源、集团内部的凝聚力、集团的社会地位、领导

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能力的大小、与组织结构以及与决策者的关系等等”是决定集团能力的关键因素。利益集团的“经济人”特质决定了任何一

个利益集团都会竭力对政府机构施加压力和影响,并在相互竞争中逐步实现平衡,平衡的结果集中体现了各利益集团的力量对比和相对影响力的大小。一旦集团力量对比发生消长和变化,公共政策也将随之发生变化。因此,在任何时候,公共政策都反映了占统治地位的那些集团的利益,这就是集团决策模型的实质。

在个人———社会(团体)———国家(政府)这一三维框架中,集团决策模型显然凸显了集团的作用,认为集团是个人利益的代表者和实现者,政府不过是集团间竞争的仲裁者和见证人,它完全处于被动地位,其作用就是使竞争和妥协的结果合法化并负责执行这些协定。在西方民主理念中,没有利益集团的存在和活动,民主就失去其最基本的前提;另一方面,利益集团的存在及其活动又促进着社会的多元化、决策的民主化、合理化和科学化。当集团利益和社会公共利益一致时更是如此。集团决策模型把注意力集中在集团对政府公共政策决策的作用上,并以此去分析、认识和处理具有利益冲突的各种政治、经济和社会问题,这为我们分析和认识公共政策提供了一个颇有启发意义的视角。

(三)集团决策模型的批评

集团决策模型显然过分强调和夸大了集团之于公民、政策制定者和政府的重要意义,既低估了决策者在整个政治过程中独立而又有创造性的作用,又忽视了作为政治共同体的国家的巨大调控和决定性意义。同时该理论还把不同集团等量齐观,没有看到其理论下的公共政策所体现的不过是力量强大的那些集团的根本利益而已。这就导致了集团决策模型的三个基本缺陷。

1.集团决策模型把政府仅仅看作政治过程中与利益集团并列甚至是被动的单位,把公共政策简单地视为不需要政府控

制的集团间相互搏弈和妥协的结果,政府所扮演的不过是仲裁者或见证人的角色。这显然是不符合客观实际的。事实上“政

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府无论在法律地位上,还是在实际能量上,都不是任何利益集团所能比拟的”。假如没有国家意志的允诺、调控、整合和认

同,任何公共政策的制定都是难以想象的。对于国家(政府)的这一社会功能,恩格斯曾有精辟的论述“:国家是社会发展到一定阶段的产物;国家是承认:这个社会陷入了不可解决的自我矛盾,分裂为不可调和的对立面而无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面,这些经济利益相互冲突的阶级,不至在无谓的斗争中把自己和社会消灭,就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量,这种力量应当缓和冲突,把冲突保持在‘秩序’的范围内;这种从社会中产生又自居于社会之上并且日益同社会

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江西行政学院学报2002(第4卷)

[8]相异化的力量就是国家。”对此,集团决策论明显估计不足。就制定公共政策而言,政府事实上居于支配地位,一切利益集

团的政策诉求都必须经过政府的认同才有可能转化为公共政策,这已被各国的政治实践所证实。

2.集团决策模型蔑视公民政治参与,忽视政策制定者,特别是精英的举足轻重的作用。该模型相信公民个人若不结合成

集团,那么他们在公共政策上就无所作为。也许在某种程度上这一主张有其适应性和合理性的一面,但若考虑到非利益性公民团体或公民;考虑到政策制定者、政治精英或精英群体在公共政策过程中的作用,这一理论的适应性是颇值得质疑的。持此观点的人认为“,官僚机构是一个自成方圆的独立体系……官僚结构的成员拥有其部门的权威……并以独有的方式掌握着

[9]权力的操纵杠杆,这使官僚结构成为一种巨大的势力,一种常常无法抵御的势力”。精英学派则认为“公共政策只是掌握国[10]家统治权力的少数杰出人物的价值观念和价值偏好的表现,而不像民主宪政体制所规定的那样,是人民意志的体现”。他们[11]认为在迄今为止的全部人类历史上“,在任何政治制度下,总是少数人统治着多数人”,政治民主至多是程序性民主(即选举

层面),政治精英的承诺和认同决定政治参与的性质和程度,进而决定着公共政策的性质和利益主张。因此“只要代议制民,

[4]主仍然是现阶段人类政治民主的主要形式,精英决策就不可避免”。考察一下各国的政治实践,我们不难发现,精英在政策

决策中的作用是不言而喻的。特别是政府在面对重大的突出性事件时、在政治还没有实现制度化时更是如此。当然这并不是否认公民和利益集团的政治参与作用和重要性,事实上新精英主义并非拒绝政治参与,而是更强调理性地处理二者的关系,使精英决策具有广泛的民主性和科学性。我们无意于鼓吹精英决策,我们的目的是想通过这样一个视角来分析、判断集团决策模型的缺陷及局限性,从而为科学决策提供方法论的指导。3.集团决策模型容易导致公共政策的“利益倾斜”,从而损害社会公共利益。尽管该模型强调集团之间的互动、竞争和妥

协对政治民主化、社会多元化、决策民主化和科学化的积极作用,但毋庸讳言,由于种种原因,并非所有利益集团对公共政策都有着同样的或类似的影响力。有的利益集团的力量和发言权要大些,而另一些要相对小些,从而作为搏弈结果的公共政策所体现的利益主张就不会像集团决策模型论者所说的那样:谋求公共政策的公正性和公共利益的一致性、普遍性。利益集团的本质决定了此时的公共政策不可避免地会出现“利益倾斜”,公共政策在利益问题上或公开或隐秘地偏向少数强者。当利益总量一定的情况下,弱势集团和社会公共利益必将受到损害。

(四)集团决策模型在当代中国的适应性问题

从本质上讲,利益集团是市场经济的产物。市场经济承认社会分工、承认利益主体的多元化以及各主体为谋求其利益最大化而展开的竞争。竞争的直接结果是:(一)进一步强化了集团利益的独立性,增强了集团内部的凝聚力和集团意识;(二)竞争的加强必然使利益集团把注意力转向政治领域,向政府提出政策诉求。

我国自改革开放以来,社会结构发生了深刻的变化。多种所有制形式和分配方式并存,市场经济体制在引入和进一步完善,彻底改变了以往那种单一的所有制结构形式和分配模式,社会利益分化日益明显,人们的利益要求也越来越多样化,因收入来源、社会地位、生产方式、生活习惯、教育程度不同而结成的不同利益群体已经初步形成。与此相适应,我国政治体制也发生了很大变化,政治民主化、制度化程度明显提高,人们参与政治的渠道日益拓宽,公共政策已不再为政府和少数精英所垄断。这就为利益集团进入政治过程、参与公共政策提供了坚实的社会政治经济基础,使利益集团有能力、有可能对政府政策

[5]产生积极影响。“利益多元化和多元化格局成为市场经济条件下我国各级政府政策所面临的新情况”的判断无疑是正确

的。如何使利益集团进入公共政策决策过程应是当代中国政治必须回答的现实问题。

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责任编辑:胡启南