论西方发达国家政府管理模式的转型 ——政府形态史的分析.

论西方发达国家政府管理模式的转型 ——政府形态史的分析

论西方发达国家政府管理模式的转型 ——政府形态史的分析 【作 者】张丽曼 【作者简介】张丽曼 中国人民大学马克思主义学院，北京，100872 【内容提要】西方发达国家的政府管理模式的转型是紧紧围绕着资本主义经济发展需要展开的。从15 世纪资本主义原始积累至今天的400多年时间里，西方发达国家大体上已经转变了6次政府管理模式， 走过了若干个干预——放任——干预——放任的轮回。政府管理模式的转型将成为政府形态不断演进的主要内容。 【关 键 词】政府管理模式/干预/放任/转型 政府行为是人类有组织有目的地改造自然同时改造人类本身的自觉行为，这必然伴随人类社会的变迁而不断地变化自己的职能、组织机构、行为规则以及行为方式，以适应变化了的社会环境，从而形成不同的政府管理体制的类型或者“模式”。 在这里我们所要考察的是西方发达国家的政府管理模式转型的一般状况。西方发达国家的现代政府管理模式，是在近代资产阶级民族国家产生以后，伴随资本主义生产方式的成熟和发展，经过多次转型而逐步完备起来的。从政府形态史的角度来考察，西方发达国家政府管理模式的转型，基本上有以下三种情况：（一）当国体发生根本性变革，同时政体随之发生转变的时候，政府管理模式的发生转型；（二）在国体与政体基本稳定的情况下，政府管理模式的转型；（三）国体基本稳定，政体发生变革，政府管理模式随之转型。如果从以上三个方面考察西方发达国家的政府实践活动，以15世纪专制王权时期资本主义原始积累为起点至今，可以把西方发达国家政府形态史分为五个阶段，发生过六次政府管理模式的转型。 第一个阶段，从西欧封建社会晚期到资产阶级革命完成之前，即约从15世纪初到18世纪末，大约经历了300多年。这一阶段，在经济上， 是资本主义进行原始积累，在这一时期，资本主义生产关系逐渐形成，同时整个西欧开始由农业社会向工业社会转型。 在政治上，这一时期，西欧资产阶级民族国家逐渐形成，西欧国家的国体在封建阶级和资产阶级的反复较量中逐渐发生根本性的转变。这一时期，对资本主义原始积累起到保护作用的，并非是资产阶级的代议制政府，而是由封建君主制逐步向资产阶级君主制转变的专制政府。当

时的封建君主为着同罗马教皇和地方贵族势力争夺权力，不得不同新兴资产阶级结成同盟，对付他们共同的敌人——贵族割据势力和宗教势力。所以当时的专制主义国家表现出双重阶级属性，带有明显的转型社会的过渡性质。从国体上看，这些政府基本上是封建主阶级掌权，但它并不是纯粹的封建主阶级的专政，因为它不仅代表着封建阶级的利益，而且开始转向代表新兴市民阶级的利益。在政体上，基本上采取了专制主义的方式。君主们通过同地方贵族割据势力和教会势力的激烈争夺，逐渐集立法、行政、司法、宗教等诸权力于一身，形成高度集权的专制主义政府管理模式。在政府同社会的关系上，由于当时的专制主义政府基本上实行高度集权和积极干预的政策，对社会活动采取的是强制干预的行为模式，造成了一种政治国家与市民社会相重叠的状况。从国家全面干预社会政治经济和精神生活这一点来说，这一时期的政府实际上就是人们常说的“小社会大政府”式的政府管理模式。 这种政府管理模式主要表现在经济职能方面。这一时期的专制政府基本上都积极推行重商主义经济政策。重商主义反映了15—17世纪西欧社会由封建社会向资本主义社会转型时期，专制王权与早期商业资本相结合，共同推进资本主义原始积累的利益关系。这一时期政府行为的特点是推行原始的国家干预主义，早期重商主义，不仅限制私人经济活动范围，而且以国家垄断的方式直接控制私人经济活动，不仅采取行政手段和立法手段对经济活动进行干预，而且采取政治手段、外交手段乃至大规模的暴力和军事手段达到扩大政府财政收入的目的。晚期重商主义使原始的国家干预主义达到最高峰，使专制极权和国家垄断相结合，完成了双重的历史使命，一方面促使资本主义原始积累迅速发展，一方面使封建制度加速崩溃。正如马克思分析的：“中央集权的国家政权连同其遍布各地的机关，即常备军、警察、官厅、僧侣和法院——这些机关是按照系统的和等级分工原则建立——起源于君主专制时代，当时它充当了新兴资产阶级社会反对封建制度的有力武器。”〔1 〕正是这种高度集权和积极干预的政府管理模式为资本主义的原始积累开辟了道路，创造了前提条件，为新兴资产阶级成长提供了政治保障。 第二个阶段，从资产阶级革命发生到工业革命完成，即从18世纪末到19世纪70年代，大约经历了90多年的时间。这一时期，在经济上，是自由资本主义，在这一阶段，资本主义生产关系战胜了封

建生产关系，大大解放了生产力，推动了第一次产业革命，并将这一现代化成果推向全世界。 在这一时期，西欧发达国家先后完成了资产阶级革命，所以在国体上发生了根本性的变化，昔日封建主阶级的专政已经被资产阶级专政所取代，资产阶级由被压迫阶级转变为社会的统治阶级，资产阶级政客最终从政府中排挤掉了新老贵族所占据的优势地位，成为独掌国家政权的阶级。随着国体的这一深刻变化，西方国家的政体也发生了重大的变化。专制主义的职能不分的“大政府”开始向职能分化，分权制衡的代议制政府转变，高度极权的专制君主制度被以分权制衡为原则的议会民主制所代替。 资产阶级的代议制政府一经形成，就迅速地向资产阶级集权政治方面转化，由于这一时期阶级矛盾极其尖锐，使资产阶级不得不加强国家机器的专政职能。资产阶级革命初期，以阶级分权的方式造成的所谓“狭义政府”，即行政组织，因为独立地履行资产阶级所赋予的社会政治经济管理职能，由不完备逐渐趋向完备，而逐渐完备起来的行政权力，立即同议会权力相脱离，追求自己独立的经济利益，开始自己独立的发展过程。 资产阶级政府行政组织独立化的趋势具有深刻的经济背景。这一时期，工商业资本迅速成长起来，但往日高度集权的国家强干预型的政府管理模式并不能马上退出历史舞台。亚当·斯密的自由放任主义学说虽然在当时的工业强国英国受到欢迎，被英国政府作为主导性经济政策，但是法、美、德等后起的资本主义工业国，当时正处于资产阶级产业革命完成的前夕，尚不具备同英国工业品竞争的实力。为着保护民族工业的发展，这些国家基本上采取的是保护主义的经济政策。所以，从政府管理模式上看，这一时期的资产阶级政府非但没有减弱中央集权，而且逐渐加强中央集权，由松散软弱的政府向坚强有力的政府转变。而政府管理职能的加强同时必然促进政府权力的扩大和膨胀。以法国为例，在19世纪中叶，出现了行政权力不断强化的趋势。启蒙思想家曾经标榜的“人民主权”、“议会至上”等政治原则，随着资产阶级夺取国家政权而被抛弃。资产阶级革命形成的中央集权制的国家政权，为了扩大它的镇压职能，不断加强军事和官僚机构。1848年以后，在路易·波拿巴统治时期，国家机器已经拥有庞大的官僚机构和军事机构。它的魔爪伸向全国的各个地区。这个复杂而巧妙的国家机器成为“俨如密网一般缠住法国社会全身并阻塞其一切毛孔的可怕的寄生机体。”〔2〕

在法国，行政权力支配着由50万人组成的官吏大军， 经常和绝对地控制着大量的利益和生存，“管理、控制、指挥、监视和监护着市民社会——从它那些最重大的生活表现起，直到最微小的生活表现止，从它的最后一般的生存形式起，直到个人的生活止。”〔3 〕行政权力不仅游离于议会权力，而且成为与议政权力相匹敌的不可克制的权力。行政权力成了国家政权的核心部分，并且是维持议会制度的必不可少的支柱。议会则逐渐成为行政权力的附属品。 第三个阶段，从19世纪70年代到20世纪初的第一次世界大战之前，约40年左右。这一时期，西方发达国家先后完成了两次工业革命，实现了自由资本向垄断资本的过渡。特别是19世纪最后10年，资本主义积累的方式由前期的自由竞争转变为资本积聚和资本集中，资本主义生产日益集中到少数垄断的大企业手中，随着股份公司的发展，资本主义市场经济开始向现代市场经济转变。社会生产力的新发展，促使资本主义社会经济结构发生新的变化，自由资本主义开始向垄断资本主义转变，向帝国主义过渡。 在19世纪最后30年的前20年，资产阶级专政的国家性质（国体）和代议制政府的基本框架（政体）都没有变，但是随着资本主义社会经济结构的转变，资产阶级政府管理模式却发生了重大的变化。首先，由于资本主义工业化在整个欧洲、北美以至全世界的胜利，使资产阶级牢固地占领了广阔的世界市场。资产阶级从对殖民地国家的掠夺中获得了超额利润，可以用来收买工人贵族，培植国际工人运动中的机会主义思潮，使得国际共产主义运动以巴黎公社革命失败为标志，暂时转入低潮。资本积聚所造成的卡特尔、辛迪加、托拉斯等垄断组织，使资产阶级迎来了短暂的“黄金时代”，即马克思恩格斯所指出的“资本主义和平发展时期”。在这一时期，西方国家的经济实力对比发生了新的变化，美、法、德等主要资本主义国家开始超过老牌工业国家——英国，具备了与之相抗衡的经济实力。所以，只有在这一时期，后起的资本主义政府才有条件改变高度干预的经济政策，纷纷将自由放任主义作为主导性的经济政策，对社会经济生活实行所谓的“不干预主义”，形成自由主义经济学家们所标榜的所谓的“最弱意义上的政府”，实行人们常说的“小政府大社会”的政府管理模式。 从表面上看，这一阶段资产阶级政府似乎是由过去积极干预的管事较多的“大政府”转变为“管事最少”的“最弱意义上”的“夜警”式的

“小政府”，但实际上它并不是“清静无为”的。资产阶级政府在经济上的放权同政治上的集权（主要表现为行政权力的独立化过程）是同时进行相辅相承的。资产阶级根据自己的需要为政府划定活动范围，政府权力的大小完全是由作为统治阶级的资产阶级的利益决定的。资产阶级政府在这一时期资本主义经济活动采取自由放任政策所索取的代价，即资产阶级经济学家们经常谈论的资本家需要为政府的自由放任政策所支付的交易成本，就是作为经济活动的“私域”与作为政治活动的“公域”的相对分离。“私域”的经济权力交给了资本家，成了由他们主宰的一统天下，而“公域”政治权力则划归了资产阶级的政客集团，成为他们盘踞的进行尔虞我诈争权夺利活动的地盘。资产阶级必须把政治活动领域交给政客集团，任他们在政治领域中纵横驰骋，进行政党分赃，否则资产阶级的经济活动就不得安宁了。在资产阶级政府中，分配政府要职，攫取部长、次长、总督等行政肥缺的权力交易使资产阶级政客们忙得象热锅上的蚂蚁，议会则变成了资产阶级政客的“清谈馆”和政治交易所。这种私域和公域的明确划分实际上反映了资产阶级经济政治两大不同利益集团之间的社会分工。这种分工只能更加有利于资本的增长。 但这段时间并不长，只有20年左右的光景。在19世纪的最后10年和20世纪的最初10年，即在上世纪与本世纪之交，西欧发达国家基本上完成了由自由资本主义向垄断资本主义的转变，资本主义周期性经济危机也频繁发生，造成工人阶级的绝对贫困和社会矛盾的进一步激化。这种政治经济状况的激烈变动，使各国资产阶级不得不进一步加强政府的政治经济职能。在国内，资产阶级为了镇压工人运动，扑灭无产阶级革命的火焰，就需要扩充警力，大大加强镇压机器。在国际上，新老殖民主义者为了进行争夺殖民地的帝国主义战争，又需要扩充军备。国际和国内这两个需要，都要求资产阶级必须进一步扩大和完善国家的暴力机器。同时，集中控制国家的有限资源，实行统制经济。在这种情况下，垄断资产阶级必然要求转变政府管理模式，首先将由自由放任政策转变为高度集中的统制干预政策，这就使政府的政治经济职能再一次膨胀起来。正如列宁所指出的，在帝国主义时代，大垄断资本主义时代，无论在君主制的国家或最自由的共和制国家，由于要对无产阶级加强镇压，“国家机器”空前地加强起来，它的官吏和军事机构也就骇人听闻地扩大了。“毫无疑问，这是

一般资本主义国家整个演变过程的共同特征。”〔4〕 由此可见，即使是资产阶级自我标榜的自由放任主义时期，资本主义国家的政府也没有真正实现过自由主义经典经济学家所设想的所谓“管事最少”的、“消极”的、“最弱意义”上的“小政府”。正是凭借着资本对外扩张，对内剥削的需要，行政权力急剧膨胀起来，政治学界所说的“狭义政府”在这一时期得到突飞猛进的发展。在前一阶段逐渐形成的职能分化、分权制衡的有限政府，到此时，已经形成为与立法权力相抗衡的独立力量。 第四个阶段，从第一次世界大战到本世纪60年代末，约50年左右，是世界资本主义现代化进程出现发展危机的剧烈变动时期。在资本主义完成了由自由资本主义向国家垄断资本主义的转变以后，资本主义社会的经济结构迅速实现了垄断资本同国家权力的结合。特别是世界性的资本主义经济危机，使资本主义国内外矛盾空前激化，导致资本主义发展的全面失控，以至于在本世纪上半叶爆发两次世界大战。这种由资本主义世界发动的灭绝性的战争，对人类文明造成巨大的毁灭性破坏，全面动摇了古典自由放任主义理论关于通过“看不见的手”的自发调节机制，同样能够给人们带来美妙福利的神话，引起了西方国家政府管理模式的转型。 资本主义政府管理模式，在这一时期纷纷由自由放任型向高度集中的积极干预型或强干预型转变。高度集中的强干预型政府管理模式有两个不同的类型。其中一个极端的类型就是德、意、日法西斯主义式的政府管理模式。在第一次世界大战基础上发展起来的法西斯主义的政府把整个国家变成一部镇压机器，对全社会实行政治经济高度一体化的独裁统治，把整个国民经济纳入战争轨道，最后走上了军国主义道路，发动了毁灭人类文明的第二次世界大战。这种通过灭绝人性的法西斯主义方式进行经济掠夺的国家垄断资本主义政府类型，不仅受到全世界人民的唾弃，而且也给资产阶级的整体利益带来了毁灭性的打击，遭到资产阶级的摈弃。 另一个典型就是以罗斯福“新政”为代表的“新自由主义”政府管理模式。这种政府管理模式首先由英国经济学家凯恩斯提出，在美国得到重视并取得成功。罗斯福“新政”，基本上抛弃了传统的自由放任的经济政策，开始实行国家积极干预的政府管理模式，力图通过国家对社会经济活动的积极调节和全面控制，实现国家同垄断组织的融合，扩大社会需求，消除失业，缓和以经济萧条为特点的经济危机。罗斯福“新政”的

成功使西方国家掀起了一场“凯恩斯革命”，宣告了自由放任主义的最后终结，至此，再没有那个西方国家的政府放弃过对社会经济活动的宏观控制。 第二次世界大战结束以后，西欧和北欧的一些国家由于社会民主势力上台执政，大力推行“福利资本主义”政策，通过一系列经济手段，发展国家垄断资本主义，扩大国民收入的份额，增加政府投资和国有企业的数量，加强国家对社会经济生活的调节控制，实行国民经济计划化，对社会财富进行二次分配，在一定程度上照顾社会公平问题。这一时期，西方国家纷纷冲淡自由放任政策，向加强国家干预的政府管理模式转变。尽管各个国家干预经济的手段、方式、方向、范围、措施有所不同，但西方国家的政府管理模式由自由放任型向积极干预型转型的趋向是基本相同的，积极干预型政府管理模式已经成为现代资本主义政府管理模式的类型。 这种政府大规模介入社会经济活动，使国家同垄断资本结合起来的政治经济形式，在一定程度上缓解了资本主义社会的基本矛盾，减轻了资本主义经济危机对经济生活的危害程度，对战后西方国家国民经济的恢复和发展起到了积极作用，使资本主义获得了前所未有的发展速度和规模。因此，第二次世界大战结束后不久，新科技革命在西方国家率先发生，引起资本主义社会的一系列重大变化。 尤其在行政组织的发展变化方面，西方发达国家的资产阶级为了更好地实行统治，避免政党分赃制所造成的政府内部的政治混乱状况，先后实行了以所谓的“政治中立”为特点的国家公务员制度，把国家行政管理权划归一部分通过“公平竞争”选拔出来的具有专门知识的行政技术官僚来掌握，使西方国家的政府机器更加精巧，组织更加缜密，职能更加专业化。国家公务员制度在一定程度上克服了原来政党分赃所制造成的政治弊病，使资产阶级统治更加完善。资产阶级政府的这一改进同积极干预型政府管理模式相结合，使政府的政治职能和经济职能都得到更加充分的发展，政治压迫的职能更加隐蔽，经济调解控制手段更加齐备，行政机构更加发达，部门更加齐备，行政组织制度化更加完善，同时，人员也更加臃肿，机构更加庞大，脱离社会监督和议会控制而独立发展的趋势越发不可逆转。 这种行政权力日益脱离议会控制和社会监督的独立化倾向，也引起西方国家人们的普遍惴惴不安。政府这个笼罩着整个社会的巨大魔影，再次把西方社会拖入行政国家的控制之下，人们纷纷把这一时期社会经济发展的

滞胀，政治民主的压抑统统归罪于政府高度干预的管理模式。于是，西方国家不得不再一次进行政府管理模式的转型。 第五个阶段，20世纪70—80年代至今，约30 年左右。 这一阶段以90年代初美国总统克林顿上台为界分为两个时期。 前一个时期，即20世纪70—80年代。由于国家调节经济的政策陷入深刻的危机，西方国家经济发展速度普遍减慢，经济危机频繁，失业率不断提高，通货膨胀日益严重，财政赤字扶摇直上，国际贸易和国际金融陷入极大的混乱。西方国家的经济出现了普遍的“滞胀”趋势。这一趋势，使二战期间兴起的以凯恩斯主义为代表的积极干预型政府管理模式，渐渐失去了昔日的光彩，资本主义又开始了新的一轮政府管理模式的选择，于是“新保守主义”的政府理论应运而生。“新保守主义”主张重新重视“看不见的手”的自发调节作用，断言经济危机是由政府过度干预所引起的，必须把政府的干预降低到最低限度，实行“小政府大社会”的政府管理模式。“新保守主义”在西方主要发达国家得到了一定的重视，纷纷推行“新保守主义”政策，并大张旗鼓地进行了行政改革，试图通过行政改革克服“行政国家”对社会事务事无巨细大包大揽的体制，实现政府管理模式由积极干预型向自由放任型转变。于是，给国家“消肿”，给国家“减肥”，“苗条”国家等等，成为西方国家历届政府首脑换届选举中最为蛊惑人心的口号。在各个政党的施政纲领中，行政改革也成为一项不可缺少的重要内容。尽管行政改革象热锅上的蚂蚁，紧锣密鼓，络绎不绝，但是效果都不甚明显，机构庞大，人员臃肿，效率低下，官场腐败等问题没有得到解决。特别是由于人工智能的广泛应用所引起的“现代管理革命”，使行政手段更加先进完备，新“行政国家”进一步发展，行政权力膨胀的趋势不但没有减弱，而且政府与社会结合得更加紧密。西方学者惊叹，现在的西方社会，过去的国家与社会相对分离的二元结构，又回归到了国家与社会相重合的一元结构。因此，呼唤第二次市民社会崛起的呼声又在西方国家响起。自90年代开始，新保守主义政策再一次暴露出其对社会经济活动调节软弱无力的种种弊病，尤以美国为甚。所以，1992年克林顿上台担任美国总统，为了解决每况愈下的经济问题，他宣布将采取“新凯恩斯主义”政策，再度强调国家的作用。克林顿的政府干预政策取得一定成果。这一现象预示着，西方发达国家的政府管理模式的再一次转型，无论哪一个国

家的政府都不可能实行纯粹自由放任主义政策，自由放任主义的“小政府大社会”的政府管理模式过去没有过今后也不可能成为西方国家居主流地位的政府管理模式。 总之，西方发达国家的政府管理模式的转型是紧紧围绕着资本主义经济发展需要展开的。西方发达国家从来不拘泥于某一种政府管理模式，许多情况下是在政府干预的强弱、多少，政府干预的方向、手段上不断地改进和调整，从15世纪资本主义原始积累开始，到今天，经过了近400多年的时间，西方发达国家大体上已经转变了六次政府管理模式，走过了若干个干预——放任——干预——放任的轮回（当然不是简单的重复）。所以，政府管理模式的转型成为政府形态不断演进的主要内容。 注释： 〔1〕《马克思恩格斯选集》，人民出版社新版第3卷，第52页。 〔2〕《马克思恩格斯选集》，人民出版社新版第1卷，第623—624页。 〔3〕《马克思恩格斯选集》，人民出版社新版第1卷，第624页。 〔4〕《列宁选集》，人民出版社新版第3卷，第137页。