解析土地财政

解析土地财政

Organized at 3pm on January 25, 2023

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解析土地财政

“土地财政”是 “寅吃卯粮”,其制度弊端已越来越明显、突出,理应退隐历史舞台;出路在于组建“土地国资委”,分离政府经营土地职能；同时,放开“农地入市” 黄小虎

2009年,全国土地出让金高达万亿元,占当年地方财政收入的%;最近,有学者研究发现,如果计入土地出让金收入,2009年中国全口径政府收入实际已突破10万亿元,约占GDP的32%;

10年来,各地土地出让金收入增长迅速;2001年,全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有%;到2009年,该比例已上升为%;期间有几年,该比例甚至一度超过50%;地方政府严重依赖土地出让金等相关收入,是为“土地财政”;

近年来,土地财政愈演愈烈,成因复杂,利弊互见,出路何在

土地财政实质

土地财政,从收入来源看,主要包含两大类：一是与土地有关的税收,如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税,等等;目前,地方政府重点征收的是房地产税和建筑税,有些地方这两项税收甚至占地方总税收收入的百分之三四十;

二是与土地有关的政府非税收入,如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金,等等;目前,地方政府主要看重的是土地出让金,出让金占地方预算内收入的比重已达百分之四五十,少数地方甚至超过预算内收入;

以上两部分收入有内在的联系：政府出让土地,获得非税收收入——出让金,企业特别是房地产企业得到土地搞开发,又可增加政府的税收——房地产税和建筑税;对地方政府来说,这似乎是个良性循环;

在这个循环中,源头是出让国有土地使用权;显然,要维持这个循环,就必须不断出让土地;而要不断出让土地,就要不断征收农民的集体土地;可见,土地财政是一种土地扩张与征占的机制;

与此相关,现实中还有“土地金融”问题：政府用征收和储存的土地,向银行抵押融资,这种做法在各地很普遍;目前,政府土地抵押的融资额,已远远高于土地财政的收入,这也是一种促使城市土地扩张、征占农民集体土地的机制;

根据相关法律规定,出让方式获取的土地使用权,可以抵押;而对未经出让的土地,能否抵押,法律并无明确规定;按照行政许可法,凡法律没有明确许可的,政府都不能做;因此,严格说,政府的土地融资活动,大多都属于违法活动;

从理论上看,土地出让金是若干年期的土地使用权价格,实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租;而地租是对企业当年利润的扣除,属于社会一次分配范畴;对企业而言,一次集中交纳若干年地租,意味着预支未来利润,属于负债经营;

现实生活中,很多企业是靠银行贷款支付土地出让金,负债的性质一目了然;即使是用自有资金来支付,本质上仍然是负债;企业如果经营得好,有稳定的盈利,可以逐步清偿这笔负债；如果经营不好或者破产了,就不能清偿;如企业再生产因此中断,最终则会转化为银行的坏账,成为整个社会的问题;

按有关制度规定,企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去,使负债得以清偿,甚至可以从中获利;但是,这不过是负债在企业之间的转移;土地使用权转移的结果是,负债的规模还可能被放大;

就房地产业而言,情况有些特殊;开发商在出售住房的同时,把对土地使用权的负债也转移出去了,甚至还可能从中大赚一笔,但接手这笔负债的不是企业,而是消费者;一般工薪阶层都要向银行贷款,才能支付房价,负债的性质也是一目了然;消费者要用今后数年乃至

数十年的收入,才能偿还这笔负债;个人和家庭的消费能力、生活水平也会因此改变;期间,如果因变故而无力偿债,不仅是个人和家庭的不幸,同样也会增加银行的坏账,成为全社会的问题;

由此可见,从整个社会的角度看,政府出让土地所获得的每一笔收入,都有一笔企业或个人的负债与之相对应;就是说,政府以土地出让金搞建设,是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的;

由此不难做出如下判断：所谓土地财政,实质上是一种依靠透支社会的未来收益,谋取眼前的发展方式;形象地说,就是“寅吃卯粮”;

土地财政成因

土地财政的形成,既有内因,也有外因;

就内因而言,主要是现行土地管理制度;反思中国土地管理的制度安排,一个突出的问题,是政府有关部门既负责土地管理,又负责国有土地的经营,所谓集“裁判员”与“运动员”于一身;经营是市场主体的活动,具体到国有土地的经营,就是要保值增值,追求土地收益最大化;把这个作为政府的职责,客观上使各级地方政府成了市场竞争的主体,这是土地财政形成的主要制度基础;近些年发生的许多土地问题,也都是由此派生出来的;

例如,不同层级政府的职能错位问题;中央和省级政府并不直接掌握任何土地,其主要职能是管理;而城市政府,不管是直辖市,还是省会城市,还是计划单列市,以至地、县级市的政府,都是直接掌管土地的,其职能是既有管理,又有经营;有经营就有利益,当经营与管理发生矛盾时,由于经营利益涉及地方发展,必然导致管理服从经营,而不是相反;对经济的宏观调控,中国与西方国家有很大不同;西方国家表现为政府调控企业和个人,而中国则更多是中央政府调控地方政府;其原因之一,即在于此;

又如,征地制度改革和集体建设用地进入市场问题;任何经营活动,都是以追求收益最大化为目的,政府如果从事经营活动,也不可能例外;政府经营土地的收入,来源于农地转化为建设用地的级差收益;为了保证收益最大化,很自然地要压低征地费用,并且限制农村集体土地进入市场;可见,问题的主要根源,在于政府成了市场主体,在于政府以管理手段实现经营目的;这个问题不解决,单纯改革征地制度,一是恐怕很难改得彻底,二是即使是不彻底的改革措施,落实起来也会阻力重重;

总之,现行土地管理体制允许政府经营土地,是生成土地财政的主要内因;此外,虽然科学发展观提出多年了,但干部考核标准和选拔办法,仍未根本改变,这也是导致干部片面追求土地财政的重要内因;

就形成土地财政的外因而言,主要是财税体制不合理,地方政府的财力与事权不匹配;

上世纪90年代,分税制改革取得伟大成绩,问题是地方财政分配比例过小;后来,中央把城镇化作为重要的战略方针,各级城市的政府首当其冲,承受巨大压力,普遍面临的问题是发展资金不足;

恰在这时,土地使用制度改革取得实质性进展,有偿使用土地制度历经10年,终于基本确立下来;1998年,政府机构改革和换届,这是个分水岭;此次换届后,各级城市政府普遍从土地管理制度上,找到了解决财力不足问题的出路,土地财政逐渐形成;

其实,早在上世纪80年代,在讨论为什么要实行有偿使用土地制度时,就存在着认识上的分歧;不少人从增加政府财政收入的角度,主张土地有偿使用,他们侧重强调国家土地所有权在经济上的实现;但也有人认为,实行土地有偿使用,主要是为了发挥地租的调节作用,理顺经济关系;为此必须防止单纯财政观点,因为片面追求政府地租收入最大化,可能会侵蚀企业的正常利润,反而不利于理顺经济关系;

当时的讨论,并未就这个问题达成共识;但是,从后来的实践看,实际上是财政观点占了主导地位,最终形成了土地财政;这是土地财政的外部制度条件;

土地财政利与弊

土地财政,作为地方政府发展经济的一种工具,可谓利弊互见;

在中国,土地财政和土地金融的形成,大体是近十几年的事情;这十几年,中国城市建设突飞猛进,其奥秘就在城市政府通过经营土地,积聚了大量建设资金;城市经济飞速发展,市民生活质量不断提高,带动了周边农村经济的转型与发展,吸引了大量外地农民进城务工;其正面效应不容否定;

但是,问题也由此而生;

第一,土地财政恶化了国民收入分配,抑制了民间投资;本世纪初,就有财政专家研究提出,当时中国政府的各种收入加起来,已占GDP的30%以上,达到甚至超过发达国家的水平;政府收入占GDP比重过高,一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢,另一方面抑制了社会投资;虽然中央采取了许多措施,大力调整国民收入分配格局,但迄今并未根本改变;尤其值得关注的是,土地收入大多集中用于城市,城乡差距和和地区差距,不仅没有缩小,反而更加扩大了;

第二,政府投资影响了产业结构调整,加剧了产能过剩;政府掌握的大量资金投向哪里,对产业结构的变化有重要的引导作用;多年来,地方政府的土地出让收入主要投向城市建设,刺激了建筑业、房地产业的大繁荣,带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展,生产能力严重过剩;这条产业链基本处于低端,过度的发展占用了大量社会资源,与中央加快转变发展方式的方针背道而驰;

第三,更不能忽视的是资源、资金的严重浪费 ;土地出让收入由本级政府“自收自支”,长期缺乏收支规范与监督机制;近些年来,各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”,攀比之风愈演愈烈,老百姓深恶痛绝;在此过程中,少数党政干部财大气粗,挥金如土,为所欲为；同时“土地寻租”活动愈演愈烈,公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜,公众反应强烈;

第四,土地财政机制不改变,保护耕地、保护农民的合法土地权益,只能流于空谈;同时,土地财政使地方政府的收入过分依赖房地产开发商;而在中国现实中,由于集体土地不能开发房地产,现有的开发商其实处于天然垄断地位,这使其有可能大肆抬高房价,广大中低收入市民的住房问题,很难得到解决;

总的来看,在中国工业化、城市化的进程中,土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用;但是,随着改革的深入,其制度弊端也越来越明显、突出,已经成为今后中国可持续发展的障碍;今后,应该切实落实科学发展观,让土地财政逐步退隐历史舞台;

中国主要是借鉴香港的土地批租制;但是,香港的土地管理与土地批租即经营,分属不同的部门,并且把政府的土地收益纳入基金管理,杜绝了支出使用的随意性;而恰恰这一点,我们没有学;

之所以如此,也是由当时复杂的历史条件决定的;上世纪80年代中后期,国家土地管理局成立,负责统管全国城乡地政,逐步推行有偿使用土地制度改革;然而,当时许多地方政府和一些中央政府部门,不愿实行有偿用地制度,改革进展缓慢;

当时的主要矛盾,是如何推进土地有偿使用制度改革;在这种情况下,土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能,可以说是一种历史的必然;但历史不会有终点;旧的矛盾解决了,新的矛盾随之产生;

随着市场经济体制的确立,大约在20世纪末期,土地有偿使用制度全面建立起来,土地财政也逐步形成,政府经营土地的弊端才越来越显现出来;如果说,当年学香港只学了一半甚至不到一半,是个历史的欠账,那么,这个欠账总归要还,现在恐怕到了该还账的时候了;

出路何在

其实,土地批租制,在发达的市场经济中,并不是个案,而是具有普遍性;例如,在土地资源稀缺的荷兰,不仅土地用途管制十分严格,而且规定任何土地交易,政府都可以优先购买;同时,法律又规定,政府不得从土地获取任何收益;政府购买土地的目的,是为了控制房价,解决居民的住房问题;

就是说,荷兰政府的惟一职能,就是公共管理,不从事任何经营活动,政府收入的主要来源是税收;其他西方国家,也大体如此;国际经验表明,在成熟市场经济体中,政府管理部门不能同时又是市场经营主体;这应成为中国下一步改革借鉴的方向;

借鉴不等于照搬;中国不同于西方国家的特殊性是土地实行公有制——中国宪法规定,城市土地归国家所有;因此,凡用于经营活动的国有城市土地,国家作为所有者,应当收取地租地价;这不仅因为地租是土地所有权在经济上的实现形式,更重要的是,地租作为土地的价格,还是重要的经济杠杆,国家可以运用它来调节经济;

在不同级差的土地上经营,企业的利润会有很大差异,把因土地级差产生的超额利润作为地租收取,有利于平均利润率规律发挥调节作用,有利于企业加强经营管理,开展平等竞争;

因此,国家出租、出让土地使用权的改革必须坚持,而且应当进一步扩大土地有偿使用范围;同时,需考虑在以下几个方面深化改革;

第一,成立“土地国资委”,改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制,分离政府经营土地的职能;可参照国有企业改革的经验,成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会,作为政府机构,专门负责组织、领导、经营国有土地方面的工作;同时,成立国有土地公司等经济组织,由其以经营国有土地参与市场运作,或转让,或出租,或联营,或入股,负有保值增值的责任,并向国家财政上缴土地收益;

这些国有土地开发公司,作为市场主体,应按照统一的市场规则,接受政府的调控和监管;作为国有公司,还要接受国有土地资产管理委员会的管理和指导,必要时也要服从国家的要求,承担一定的参与宏观调控的责任;

如此改革后,“土地国资委”,应重点考虑如何运用地租杠杆调节经济,抓好相关理论建设和政策研究与制定;而各级政府的土地管理部门只需专注于管理,不会再发生不同层级政府的职能错位问题;政府也不再是“运动员”,避免了与民争利,可以大大提高政府管理的公信力;

第二,以基金式管理为最终目标,严格规范土地收益的使用支出,杜绝“寅吃卯粮”的短期行为;为此,必须进一步深化分税制改革,使地方财政有稳定的税源；还要进一步转变政府职能,加强公共管理职能,弱化直接抓经济建设的职能,最终使地方政府的财力与事权相适应;

显然,这需要一个较长时期的过渡期;在此过程中,土地收益的分配使用,还必须考虑现行的利益格局;就是说,土地财政还不可能一下子取消;但是,土地收益的获取方式变了,分配使用的渠道变了;

在新的方案下,国有土地公司经营土地,其实是代表国家向用地者收取地租;虽然是采取了市场化运作,但本质上是国家行为,因而有很强的政策性;国有土地公司的经营收益,应当全额上交国家财政;

为了防止这些公司重蹈覆辙,片面追求土地收益最大化,不宜以收益多少为主要考核指标;同时,土地经营也应多样化：一般工商企业用地,更适合采用年租制和入股方式；大型企业、外资企业、开发商等,可以采用出让方式;

第三,应该放开“集体建设用地入市”;

城市中存在集体土地,目前在全国已是普遍现象;越是经济发达的城市,把集体建设用地征为国有的阻力越大;未来不妨进一步解放思想,允许城市的经营性项目,使用集体建设用地,即允许集体建设用地进入城市土地市场;

在允许“农地入市”后,相关的地租地价收入,可用于保障已变为市民的农民的长远生计,还可发挥对市场经济的调节作用;同时也有助于从源头上抑制土地财政的片面增长,化解社会矛盾;至于由此可能产生的地产泡沫等,可运用税收手段加以控制;

当然,以上改革建议,涉及许多重大理论、法律、政策问题,有待进一步深入研究与讨论;

黄小虎为中国土地学会副理事长