１５ 论省级开放大学办学自主权的合理性 江 颖，黄 霖 摘要：随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０—２０２０年）》的颁布，开放大学的筹建被提上日程，办学 自主权是其中关键的一项。开放大学系统不仅面临着国家层面办学自主权的落实，也面临着省级开放大 学办学自主权的突破。不管是从开放大学的高等教育属性来看，还是从法理、利益、管理层面等来看，省级 开放大学都应该拥有办学自主权。只有重新构建省级办学自主权，兼顾国家开放大学和省级开放大学的 利益，才能形成系统改革合力，实现共同的目标。 关键词：省级开放大学；办学自主权；合理性 中图分类号：Ｇ７２４．８２文献标识码：Ａ文章编号：１００８—４２０７（２０１１）０６—００１５—０５收稿日期：２０１１—１０—１６ 作者简介：江颖，四川广播电视大学科研处助理研究员，教育学硕士，主要从事远程高等教育管理研究。（四川成都 ６１ｏｏ７３） 基金项目：中央广播电视大学２０１０年度科研立项课题“中国开放大学办学功能定位研究”（ＧＡＱ３３０１） ２０１１年６月，教育部党组会议审议通过了 题。比如，开放教育中，中央电大实际掌控着本科 《国家开放大学建设方案》，其中明确提出：“国家 和专科的办学权，省级电大缺乏办学自主决策权 开放大学要科学定位，办出特色；在国家层面要办 和发证权等。＿３ 甚至有学者提出，从“开放教育项 好国家开放大学，同时制定地方开放大学独立设 目”角度看，全国事实上只有一所“中央广播电视 置的标准，符合条件的经过专家论证和教育部审 大学”，各省、市、县“电大分校”和教学点不过是 批后方可独立举办；国家开放大学作为办学实体， 它的四级办学系统，各级电大存在着办学职权与 应赋予其学位授予权，但要制定“宽进严出”的严 责任不清等问题，使得运行多年的电大办学系统 格授予办法，审议报批后实施，切实保证办学质 “大而脆弱”，办学活动“名实不符”。－４ 这样的结 量。”¨ 这说明，在开放大学的建设中，相关权力 果是，部分省级电大完全丧失了办学自主权而成 部门目前对国家开放大学获取学位授予权是持肯 为中央电大事实上的“打工者”。＿３ 定和允诺的态度的，开放大学的办学自主权有望 从１９８８年《广播电视大学暂行规定》颁布至 从国家层面取得突破。但是，省级层面开放大学 今，电大系统一直遵循了“统筹规划、分级办学、 的办学自主权该何去何从？在目前电大系统办学 分级管理”的管理体制和上级电大对下级电大教 体制下将面临一系列现实问题。 学业务进行指导的传统，并且在实践中发挥了极 一大的作用；学者们也态度鲜明地承认电大系统各 、省级开放大学面临的办学自主权 现实 级和开放大学各级是独立的办学实体和享有相应 的办学自主权， ５ 它们之间并非上下级关系，而 电大系统是一个具有中国特色的远程教育教 是属于充分自愿结合、切实互利双赢的战略合作 学、管理和学习支持服务覆盖全国城乡的庞大系 伙伴关系。 近两年，随着《国家中长期教育改革 统，由中央电大、４４所省级电大、９２９所地市级电 和发展规划纲要》的颁布和继续教育改革与发展 大、１ ８５２所县级电大、３ ０００多个教学点和６万多 的推进，已有地方电大积极响应国家和党中央的 个教学班（点）构成 Ｊ。随着我国经济的发展，电 号召，探索办好开放大学的道路，并采取了实际措 大无论是职能还是办学形式都发生了翻天覆地的 施，如，上海已经率先挂牌成立开放大学，亦正从 变化，自身取得巨大进展的同时，也因为受到机 法理层面上积极争取办学自主权； 云南电大获 制、体制等复杂因素影响，产生了许多深层次的问 得省委省府的大力支持，以《关于建设云南开放 大学的报告》和《关于加快云南开放大学建设的 意见》形式从行政层面积极争取办学自主权。＿８ Ｊ 从现实争取情况看，前途尚不明朗，说明相关权力 部门对授予地方开放大学本科及其以上办学自主 权和学位权还在考量之中。但是，这是否就意味 着省级电大在开放大学建设过程中将失去话语权 和失去获得办学自主权与学位授予权的机会？ 等教育大众化进程作了一定贡献，但长期的行政 管理倾向，导致全国各地的电大走上教学为绝对 主导的“一条腿走路”发展路线， 采用“轻学术重 文凭”的发展方式，使其在高等教育体系当中，学 术水平和学术声誉一直无法与普通高校相比。这 样的结果是，矮化了电大教育在高等教育大众化 中的重要地位以及在构建全民学习、终身学习的 学习型社会的主体地位，加深各级政府主管部门 二、省级开放大学办学自主权的合理 性依据 我国的高等教育管理体制经过长期艰难的摸 索，形成了中央与地方分级管理、分级负责的教育 管理体制， 在高校办学属性上体现为“教育部 部属高校”与“地方高校”模式，在办学自主权上 体现为各个层级政府主管部门对自己所属学校教 育的决策权和统筹权。截至２００６年年底，全国 ２ ２８６所普通高校中，教育部和其他部委主管的普 通高校为１０７所，地方高校为２ １７９所，地方高校 占了全国普通高校总数的９５．３％。ｌｌ 形成以地 方高校为主的管理体制有其深刻原因，一方面是 与我国现行的分级管理的行政管理体制相符合， 放权于地方政府有利于增进主人翁意识，调动其 办学积极性，促进可持续发展；另一方面是为了破 解制约高等教育发展的经济“瓶颈”，将有限的教 育资源合理配置，解决长期以来教育投入不足的 问题，提高办学效益。因此，对于未来开放大学， 其办学体制和组织构架也不可能跳出普通高校既 有的“教育部部属高校”与“地方高校”模式，办学 自主权也必将体现为不同层级的政府对自己所属 学校的教育决策权和统筹权。 １．从高等教育属性角度来说，省级开放大学 应该获得独立的办学自主权 高等属性是一切大学形态的基本特性。大 学的高等属性具体表现在两个方面：就办学使命 而言，追求高深学问的探究，崇尚学术研究；就办 学层次而言，举办高等专科、本科、研究生学历教 育，拥有学士、硕士、博士学位授予权。 ｌ 广播电 视大学从一开始创建，由于系统的特殊性，其行政 性管理倾向一直大于学术研究倾向。可以说，当 前广播电视大学只有大学之名，而无大学之实，更 无学术研究传统。ｌ１ １９９９年之后电大虽然实施 了“人才培养模式改革和开放教育试点”，也开展 了开放本专科教育，为社会培养了大批人才，为高 对电大教育的“可有可无”观念，使电大教育被游 离于高等教育体系之外；同时，还助长了电大教育 “固定低层次”社会观念的形成，损伤了电大的社 会形象和社会认同感，也损伤了办学者、教师、学 生投入电大教育的积极性。＿ｌ 就此情况，有学者 断言，电大的生存和发展至今起决定性作用的往 往是所谓政策或行政手段，甚至不同层面决策者 的个人意志。开放大学作为新型大学实体，固然 有许多不同于传统意义大学的特点，但若将这些 特点放大到甚至可以在事实上否定它是大学的程 度，不仅无法与国际接轨，而且势必丧失其存在价 值及功能作用。 组建开放大学是一次电大教育事业发展的重 新定位和重新规划，是一次电大系统的重新布局 和利益调整，对于省级开放大学更是如此。办学 决不能重走以前的老路，必须强调高等属性。从 本质上讲，大学是高等教育机构和学术性组织，有 别于政府、企业等组织，它追求真知和新知，具备 “人才培养、学术科研、社会服务、文化传承创新” 的办学职能。 因此，只要是地方政府举办的实 施远程教育的高等学校，都应享有大学的基本定 位，拥有办学自主权和学位授予权是其基本权力。 在区域学习型社会的构建中，省级开放大学虽然 承担着特殊的任务，但也不应当改变其高等教育 属性。此外，省级开放大学的品牌和地位只有靠 学历继续教育才能树立，而不是一味靠开设非学 历教育，否则，最终只会沦落为一个没有任何学术 意义可言的“培训机构”，那么，有没有“开放大 学”这一名称，又有何关系呢？只有省级开放大 学真正具备了完整意义的高等教育属性，拥有独 立的学位授予权，才能更好地发挥普及区域大众 高等教育的职能，实现区域高等教育的公平。 ２．从法理角度来说，省级开放大学应该获得 独立的办学自主权 省级开放大学是一个独立法人，是地方政府 １７ 举办的实施远程教育的高等学校，具有独立自主 的办学地位，［１ 法律将赋予各省级开放大学同样 的权利能力：“高等学校自主权是高等学校依据 教育法的规定而享有的法定权利，在性质上是一 力理论是构建法治社会的基础。自然法学派代表 卢梭认为，国家权力的产生在于全体社会成员的 合意（契约），即全体社会成员赋予了国家管理社 会的权力；没有全体社会成员的授权就没有国家 权力的存在。社会成员的权力是本源的、第一位 的，而国家（机关）的权力则是派生的，第二位的。 种公权力。”１９８８年的《广播电视大学暂行规定》 第二十八条将地方电大定义为“省、自治区、直辖 市（计划单列市）人民政府所属高等学校，接受同 级人民政府的领导和教育行政部门的管理。”按 照属地行政管理权限，省级开放大学和国家开放 为了实现自我，人们不得不授予国家一部分权力 以维护人与人之间的关系，从而达到全体社会成 员的和谐发展。但是社会成员并没有将个人所有 大学绝非“总公司”和“分公司”的关系，¨ 而应 该像教育部直属的高等学校和地方政府直属的高 等学校一样，同样具备法律法规允许的办学自主 权。它们之间本质是基于共同事业发展需要，形 成的相互合作、共同支撑的关系。正如中央电大 改革与发展咨询委员会主任于云秀所言：“国家 开放大学与地方开放大学是相互合作、共同发展 的联合体。” １９９８年《高等教育法》中规定，“高 等学校自批准设立之日起取得法人资格，根据自 身条件，自主地开展人才培养、科学研究和社会服 务等活动“，绝大部分地方电大办学历史超过３Ｏ 年，拥有自己的远程教育教学、管理和学习支持服 务系统，形成覆盖广泛的数字化、网络化、交互式 的远程教学环境。凭借系统、技术、资源和服务等 方面的优势，将优质教育资源输送到基层、农村、 边远山区和少数民族地区，为改善我国各地高等 教育结构布局，实现高等教育大众化做出了很大 贡献。《高等教育法》还指出，“大学或者独立设 置的学院还应当具有较强的教学、科学研究力量， 较高的教学、科学研究水平和相应规模，能够实施 本科及本科以上教育。”对于省级开放大学而言， 既然称之为“大学”，完全应享有法律赋予的大学 所必需的权利义务。尽管目前有部分省级电大教 学和科研实力还达不到《高等教育法》中的要求， 但至少应明确省级开放大学应该享有的权力，同 时，也是努力奋斗的方向：在高等教育领域享有与 国家开放大学一样的“同等国民待遇”，即同等的 办学待遇、发展机会和话语权。ｌ 包括高等专科、 本科、研究生学历教育和高层次非学历教育的举 办权，以及学科和专业设置权，毕业（结业）证书 发放，学位授予，职称评审等方面的自主权。 ３．从利益角度来说，省级开放大学应该获得 独立的办学自主权 权力是法治社会的核心要素，自然法学派权 的权力完全出让给国家，其出让的范围仅限于法 律明确规定之事项。从而，社会成员仍保留着通 过其他形式实现自我价值的权力，这一权力就包 括了组建特定形式的社会自治组织以满足自我管 理、自我需要的活动。＿】刮从某种意义上来说，省级 开放大学的自主，就是让它们自主发展、办出特 色。由此看来，省级开放大学的自治权并非来源 于国家和国家开放大学，而是直接来源于系统中 的成员因维护共同的群体利益而达成的合意。这 种利益的根基在于各省级开放大学共同体的共同 利益，相对于开放大学系统的“大合意”，这可以 称之为部分成员的“小合意”。但是，为了确保全 体成员的利益，“大合意”在效力上应高于系统中 各成员的“小合意”。也就是说，各省级开放大学 应该在更高的程度上服从整个系统的“大合意”。 “小合意”是独立处理自己内部事务的权力，“大 合意”是开放大学系统中将来形成的共同规章和 章程。虽然“小合意”应该在章程规定的权力范 围之内，但它并不是这种权力附庸或延伸，更非组 成部分，这就是自主的本质。在这一意义上，省级 开放大学有独立处理自己事务的人格，也应该有 自身利益的诉求。 就现实利益机制而言，根据美国经济学家奥 尔森的理论，认为一个组织的高端不能对基层组 织给予足够的涵盖利益和选择性激励，必然诱发 基层成员的“搭便车”行为。有学者据此理论解 构了电大系统的利益链，发现目前电大系统的顶 端获得的是“含金量”较大的高边际收益，越往下 走，边际成本随之缓慢递减，这种缺乏利益足够涵 盖的机制直接影响到现有电大办学系统的健康发 展：为了竞争生源和维持生存，在办学过程中降低 教学要求、简化教学过程，无力加强教学质量建设 和监控，进而引发教学事故；甚至还影响到地方政 府对电大发展所承担的责任和作为，对远程教育、 继续教育“做短线”还是“做长线”的行为选择。［４］ 此外，面对国家开放大学今后的实体办学行为，省 与专业设置权，毕业证发放与学位授予权，基层招 生点和考试点的设置与调整权，学习者自主性的 级开放大学必然进入其办学体系，必然成为其二 级机构，就可能改变现行地方电大与中央电大的 传统关系，从而与行政管理体制相悖，这样，会有 损其独立自主办学的地方高校形象，也会影响地 课程选择，学习过程的记载及信息的反馈，学习成 绩的认同及学分的转换，学分的存储等，省级开放 大学拥有独立的办学自主权，必然会提高服务效 能，增进办学积极性。 方政府对其的支持力度，无疑使省级开放大学产 生无所适从之感，影响其在区域高等教育中的地 位。因此，必须最大程度地保障省级开放大学的 ５．从差异化发展角度来说，省级开放大学应 该获得独立的办学自主权 我国经济社会发展不平衡，形成了区域化推 独立性和完整性，从多方面赋予省级开放大学实 实在在的办学自主权，才能调动地区政府以及地 方开放大学办学的积极性、主动性和责任性。 ４．从管理角度来说，省级开放大学应该获得 独立的办学自主权 管理学认为，各层级之间的权责关系，决定着 能否形成一个对内外环境作出动态反应的有效组 织结构。未来开放大学体系建设，必然会保持电 大系统传统的从国家开放大学到省级开放大学的 “分级办学、分级管理”管理体制，这也是电大经 过多年实践形成的优势结构，不会轻易破除。在 这种层级结构中，组织实行一定程度的集权是必 要的，但将全部权力集中在组织顶端运行，在现代 社会的管理中是几乎不可能也无法做到的事情。 当组织发展到一定阶段，规模与效率的冲突就变 得Ｅｔ益明显，要使其良好有效地运转，必须实行一 定程度的分权。集权和分权有效地结合起来是组 织存在的基本条件。＿ｌ 在现代管理中，放权是必 然的，不是主观意愿的要求，完全是业务发展规模 的内在驱动和管理者管理关系能量的有限性约束 限制。戴尔（Ｒ．Ｄｅｌ１）曾提出判断一个组织分权 程度的标准：较低的管理层次作出的决策数量越 多，分权程度就越大；较低的管理层次担任的决策 重要性越大，分权程度就越大；较低的管理层次担 任的决策影响面越大，分权程度就越大。开放大 学因其服务对象（学习者）数量众多、分布较广、 结构复杂和需求多样，必然要求较低的层级随时 作出较多的决策数量，且每每作出的决策因能直 接影响广大学习者而显出重要性，所以，使省级开 放大学拥有真正独立的办学自主权是提供快捷有 效的服务和建立差别化与个性化服务模式的基 础。同时，面对复杂的管理任务，如办学层次设置 进的实施策略，即在社会发展总体目标的引领下， 承认区域性社会发展的差异，尊重不同区域个性 化的发展模式选择。省级开放大学只有在个性化 的模式选择下，才能形成自己的办学特色。同时， 随着市场经济的发展、国家教育体制改革和地方 教育资源整合的形势变化，省级开放大学所处地 位和当地教育需求不同，在人才培养和教学服务 上，必须基于学习者的不同需求遵循差别性的原 则，进行个性化的服务，这不仅是省级开放大学人 才培养及教学服务模式的显著特征，也正是其生 命力之所在。 】 因此，开放大学决不能走上原有 电大“翻牌”的老路，应该赋予省级开放大学独立 的办学自主权，保持灵活多样性，才能形成自己独 具特色的办学模式。在面对不同类型的人员和不 同类型的需求时，明确自身扮演的角色和任务，强 调适应学习主体多样化和学习需求多样化趋势， 承担面向区域社会成员开展学历教育和非学历继 续教育的办学任务；根据地区学习者的需求进行 灵活自主的课程体系和教学内容方面的改革，完 善远程教育的学习环境和支持服务系统的建设， 提高远程教育质量。 三、结论 为了办好开放大学，在保障国家开放大学办 学自主权的同时，也必须保障省级开放大学的办 学自主权。只有这样，才能保障国家和省级开放 大学实现共同发展。这就要求电大系统必须保持 清醒的头脑，遵循事物发展的客观规律，以理性思 维对待和处理开放大学建设中出现的焦点问题， 破除开放教育办学的“垄断壁垒”，尽可能地使将 来的开放大学系统能够享受到开放教育发展的 成果。［。 ；ｊ］］．二 Ｏ １ｊＩ二 ｌ ２ ３ ４ １ｉＩ二 ５ ６ ７ ８ １ｊＨ １９ 参考文献： ［１］教育部党组会议审议通过国家开放大学建设方案［ＥＢ／０Ｌ］．［２０１１－０６－０７］．ｈｔｔｐ： ｗｗｗ．ｃｒｔｖｕ．ｅｄｕ．ｃｎ／ｄｄｓｘ／ｆｉｌｅ ｐｈｐ？ｉｄ＝１２２３９． 杨志坚．国家开放大学的历史使命［ＥＢ／ＯＬ］．［２０１１－０８－２２］．ｈｔｔｐ：∥，ｗｌａ３／ｑ．ｃｒｔｖｕ．ｅｄｕ．ｃｎ／ｄｄｓｘ／ｆｉｌｅ．ｐｈｐ？ｉｄ＝１２４５７． 余善云．中国开放大学建设热的理性思考［Ｊ］．开放教育研究，２０１１（２）：５３—５４． 崔践．建设开放大学顶层设计的利益权衡与制度创新［Ｊ］．现代远程教育研究，２０１１（１）：２１—２２． 任为民．建设国家开放大学的几点思考［Ｊ］．现代远程教育研究，２０１０（３）：５－１１． 于云秀．开放大学的内涵与体制机制创新［Ｊ］．中国远程教育，２０１１（５）：２９－３１． 季明明．落实《教育规划纲要》的一项重大战略工程——关于构建国家开放大学体系的思考［Ｊ］．中国远程教育， ２０１１（５）：２０－２６． 黄欣．论开放大学的法律地位及其办学自主权的法律保障［Ｊ］．现代远程教育研究，２０１１（２）：５－１０． 罗崇敏．建设开放大学，政府做什么——建设云南开放大学的政府责任与主导作用［Ｊ］．现代远程教育研究，２０１１ （３）：１８－２３． 中国教育改革和发展纲要［ＥＢ／ＯＬ］．［２００８－０９－２３］．ｈｔｔｐ：∥ｗｗｗ．ｍｏｅ．ｇｏｖ．ｅｎ／ｅｄｏａｓ／ｗｅｂｓｉｔｅｌ８／ｌｅｖｅｌ３．ｊｓｐ，９ ｔａｂｌｅｎａｍｅ ＝０８＆ｉ２ｎｆｏｉｄ＝３３３４． 刘尧．占全国高校总数超过９５％，地方高校该奔向何方［ＥＢ／ＯＬ］．［２００９－０５－２６］．ｈｔｔｐ：∥ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｅｏｍ／ｅｄｕ／ ２００７－０５／２１／ｃｏｎｔｅｎｔ６１３０７５７．ｈｔｍ．［２００７－０５－２１］． ＿余嘉强．关于开放大学高等教育属性的研究与探索［Ｊ］．现代远距离教育，２０１１（２）：２２－２４． 储召生．大学不能只是钢筋水泥中的绿地［Ｎ］．中国教育报，０１１－２０８．２０（３）． 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ｓｈｏｕｌｄ ｏｗｎ９ Ａｌ１ ０ｆ ．ｔｈｅｓｅ ａｒｅ ｔｈｅ ｍｏｓｔ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｉｎ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｏｐｅｎ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｉｅｓ．Ｏｎｌｙ ａｆｔｅｒ ｒｅ—ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｎｇ ｔｈｅ ｓｃｈｏｏｌ ｒｕｎｎｉｎｇ ａｎ． ｔｏｎｏｍｙ ｏｆ ｔｈｅ ｐｒｏｖｉｎｃｉｌ ｏｐｅｎ ｕｎｉａｖｅｒｓｉｔｉｅｓ，ａｎｄ ｔｈｅ ｂｅｎｅｆｉｔｓ ｏｆ ｂｏｔｈ ｔｈｅ ｃｅｎｔｒａｌ ａｎｄ ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ ｏｐｅｎ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｉｅｓ ｂｅｉｎｇ ｃｏｎｓｉｄｅｒｅｄ， ａ ｊｏｉｎｔ－ｆｏｒｃｅ ｉｎ ｒｅｆｏｒｍ ｍａｙ ｂｅ ｆｏｒｍｅｄ ａｎｄ ｔｈｅ ｃｏｍｍｏｎ ｇｏａｌ ｍａｙ ｂｅ ｒｅａｌｉｚｅｄ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｐｒｏｖｉｎｃｉｌ ｏｐｅｎ ｕｎｉａｖｅｒｓｉｔｙ；ｓｃｈｏｏｌ ｒｕｎｎｉｎｇ ａｕｔｏｎｏｍｙ；ｒａｔｉｏｎａｌｉｔｙ 责任编辑素行